ALLA RICERCA DEL MODELLO SOCIALE EUROPEO. Il contributo del Rapporto Monti e del Programma Europa 2020 (*) - Sud in Europa

di Giandonato CAGGIANO (Professore di Diritto dell’Unione europea nell’Università degli Studi Roma Tre)    1. L’Unione è alla ricerca di un modello sociale in un percorso di riforme nazionali ed europee. Il Trattato di Lisbona prevede per la prima volta “un’economia sociale di mercato” tra gli obiettivi dell’integrazione europea.
La filosofia dell’“economia sociale di mercato” (elaborata dalla scuola ordo-liberale di Friburgo da parte di Euckene e Muller-Armack e rivista poi da Ropke) si pone a metà strada tra le teorie del liberalismo classico e le teorie sociali di regolazione pubblica (la “terza via” secondo Einaudi). Ne sono fondamento teorico il principio liberale della realizzazione individuale, temperato dai principi di solidarietà e di sussidiarietà. Lo Stato garantisce il corretto svolgimento del mercato e ne compensa i fallimenti nell’ambito di un sistema federale costruito da istituzioni centrali e territoriali e autorità indipendenti per la tutela del mercato, quali la banca centrale e le autorità antitrust (C. Joerges, F. Rödl, Social market economy as Europe’s social model?, WP EUI, n. 8\2004; per una sintetica analisi, v. F. Felice, L’economia sociale di mercato, 2010, Soveria Mannelli.). Se l’eco­no­mia globalizzata si sottrae al­la regolamentazione dei singoli Stati, le funzioni dello Sta­to sociale “potrebbero an­cora essere realizzate nelle stesse proporzioni solo se po­tessero trasferirsi dallo Stato nazionale a unità politiche che si mettessero per così di­re al passo con una economia transnazionalizzata” (J. Habermas, La costellazione postnazionale. Mercato globale, nazioni e de­mocrazia, Milano, 1999, p. 22).
Il Trattato di Lisbona non consente una sicura ricostruzione dell’ordinamento dell’Unione sulla base del modello di federalismo solidale, ma certamente esclude l’opposto modello di federalismo “competitivo”, in cui la realizzazione del mercato unico sarebbe accompagnata dalla competizione “al ribasso” dei sistemi nazionali di protezione sociale. Nel passato, la condivisione di un più equilibrato rapporto fra aspetti economici e realtà sociale ha visto l’attivazione di iniziative per gestire crisi settoriali. Basti pensare al Piano Davignon sulla crisi dell’acciaio, che impose produzioni e prezzi, il coordinamento degli aiuti di Stato, la chiusura di stabilimenti obsoleti, il sostegno ai lavoratori.
2. L’obiettivo di “un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale” (art. 3 TUE) deve essere preso in considerazione nell’esercizio della competenza dell’Unione per il coordinamento del­le politiche economiche degli Stati membri (art. 119, par. 1, TFUE); rappresenta anche un criterio per l’interpretazione sistematica della politica sociale, la cui evoluzione deriva, tra l’altro, dal funzionamento del mercato interno, che favorisce la convergenza (“l’armonizzarsi”) dei sistemi sociali (art. 151, par. 2, TFUE).
Il Trattato di Lisbona ha eliminato il riferimento a “un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato interno” (ex art. 3, par. 1, lett. g), TCE), trasferendo tale obiettivo nel Protocollo (n. 27) sul mercato interno e sulla concorrenza. La con­se­guenza po­litico-programma­tica è cer­ta­mente l’accentua­zione dell’aggettivo “sociale”, tra i termini “economia” e “mercato”, la cui apertura non ha solo una dimensione pro-concorrenziale.
La politica sociale rientra nelle competenze condivise tra Unione e Stati membri in settori specificamente contemplati, ma tutte le politiche e azioni dell’Unione devono essere interpretate in coerenza con le “esigenze connesse con la promozione di un livello di occupazione elevato, la garanzia di un’adeguata protezione sociale, la lotta all’esclusione sociale e un elevato livello di istru­zione, formazione e tutela della salute umana” (“clausola sociale” dell’art. 9 TFUE, in combinato disposto con l’art. 7 TFUE). In questo ambito assume un ruolo si­gnificativo l’economia sociale o terzo settore (v. Rapporto del PE sul tema dell’Economia Sociale, Relatrice Toia, 21/3/2009).
Il carattere vincolante alla Carta dei diritti fondamentali esalta il significato dei diritti di solidarietà. Nella apposita Sezione sulla solidarietà sono previsti, tra l’altro, il diritto all’informazione e consultazione, il diritto di negoziare accordi e intraprendere azioni collettive, il diritto di accesso a servizi di collocamento, alla sicurezza sociale e all’assistenza e la tutela contro licenziamenti ingiustificati.
Il Trattato di Lisbona prevede una base giuridica ad hoc per l’adozione di un regolamento sulle caratteristiche dei servizi di interesse economico generale (art.16 TFUE), il cui rilevo è definito in un apposito Protocollo al Trattato.
Infine, il “metodo di coordinamento aperto” consente un quadro di cooperazione tra gli Stati membri per la convergenza delle politiche sociali nazionali (art. 140 TFUE). La norma precisa il ruolo della Commissione (con il coinvolgimento del Parlamento europeo): orientamenti ed indicatori all’organizzazione dello scambio di migliori pratiche, sino alla predisposizione degli elementi necessari per il controllo e la valutazione pe­riodici. Per circoscrivere la portata della disposizione in parola, una Dichiarazione allegata al Trattato riafferma che tali misure di incoraggiamento e coordinamento hanno carattere complementare e mirano a rafforzare la cooperazione tra Stati e non ad armonizzare i sistemi nazionali.
3. Secondo il Rapporto Monti (Una nuova strategia per il mer­cato unico, 9 maggio 2010), le asimmetrie accumulate dal si­stema dell’UE “fra l’integrazione del mercato a livello sovranazionale e la protezione sociale a livello nazionale”(...) “generano attriti e danno origine a disincanto e avversione nei confronti dell’apertura del mercato” (Cap. 3, p. 73). Per riconciliare il mercato unico e la dimensione sociale nella prospettiva di “una economia sociale di mercato,” il rapporto Monti propone alcune possibili azioni in materia di libera circolazione dei lavoratori, servizi sociali d’interesse generale, appalti pubblici, politiche industriali, coordinamento delle politiche fiscali e politica regionale.
Dopo le sentenze della Corte Viking, Laval, Ruffert è riemersa la contrapposizione fra i sostenitori di una maggiore integrazione del mercato e chi teme che vengano smantellati, per questa via, i diritti sociali tutelati a livello nazionale. Il compito di chiarire le relative difficili questioni inerenti alla direttiva sul distacco dei lavoratori e ai rischi di dumping sociale non possono essere lasciate alle giurisdizioni ma richiederebbero l’adozione di un regolamento per ridurre i margini di ambiguità nell’interpretazione e attuazione da parte degli Stati membri. Per equilibrare le libertà economiche e il diritto di sciopero sarebbe possibile l’a­do­zione di una “clausola sul progresso sociale” che escluda tale diritto dall’impatto delle norme che disciplinano il mercato uni­co, mentre il Trattato ne vieta l’armonizzazione legislativa. La proposta avanzata è quella di garantire uno spazio d’azione adeguato ai sindacati e ai lavoratori per difendere i loro interessi e tutelare i loro diritti ad azioni sindacali tramite uno schema simile a quello del regolamento 2679/98 sul mercato interno o della direttiva 2006/123 sui servizi (art. 1, par. 6 e considerando 14). A tal fine occorrerebbe introdurre una disposizione volta a garantire che il distacco dei lavoratori, nel quadro della prestazione transfrontaliera di servizi, non incida sul diritto di intraprendere azioni sindacali e sul diritto di sciopero, tutelati dalla Carta dei diritti fondamentali e conformi con il diritto e le prassi nazionali che rispettano la legislazione dell’ UE.
In materia di servizi di interesse generale, il dibattito si è spostato sui servizi pubblici sociali e locali. La sfida per la fornitura di questi servizi è il mantenimento della loro qualità in un difficile contesto per le finanze pubbliche. Considerato che il loro finanziamento spetta agli Stati membri, è necessario un quadro prevedibile e chiaro per l’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato e delle norme relative alla selezione dei prestatori. La Commissione dovrà riesaminare, in base alle conclusioni della consultazione appena terminata, la flessibilità delle norme sulla compensazione finanziaria (pacchetto aiuti di Stato del 2005), innalzando le soglie e/o ampliando l’elenco delle attività che non richiedono una notificazione. La Commissione dovrebbe riesaminare le norme in materia di appalti per allinearle alle norme sulla compensazione per servizi di interesse economico generale di minore entità.
Infine, il Rapporto Monti considera non ancora matura un’i­niziativa orizzontale sui servizi di interesse generale, ma suggerisce di valutare l’art. 14 TFUE quale base giuridica di regolamenti per servizi universali (a tutti i cittadini), quali i servizi bancari di base e la fornitura di servizi di connessione a banda larga.
4. In questo contesto si inquadra la nuova strategia “Europa 2020”, che prende il posto della strategia di Lisbona. Il meccanismo di controllo “Europa 2020” e la valutazione del Patto di stabilità e crescita si svolgeranno contemporaneamente, pur nella autonomia delle competenze e degli strumenti.
Secondo il presidente Barroso, la nuova strategia rappresenta un inquadramento dell’“economia sociale di mercato”, che promuove una crescita intelligente (basata sulla conoscenza e sull’innovazione), sostenibile (sotto il profilo delle risorse, più ver­de e più competitiva); inclusiva (occupazione e coesione sociale e territoriale). Gli obiettivi dell’Unione riguardano l’occu­pa­zione, la ricerca e l’innovazione, il cambiamento climatico e l’energia, l’istruzione e la lotta contro la povertà. Sono previste “ini­ziative-faro”, che danno il senso degli argomenti al centro dell’i­niziativa in parola: l’Unione dell’Innovazione; un’Eu­ro­pa efficiente sotto il profilo delle risorse; un’agenda per nuove competenze e nuovi posti di lavoro; Youth on the move; un’agenda europea del digitale; una politica industriale per l’era della globalizzazione; piattaforma europea contro la povertà.
La nuova governance economica poggia su due pilastri: l’approccio tematico degli orientamenti integrati, che combina priorità e obiettivi principali; i rapporti di riforma degli Stati membri (PNR) sui quali si fonderannno raccomandazioni specifiche ed eventuali avvertimenti strategici.
La strategia “Europa 2020” assume la forma di un ristretto numero di orientamenti, che integrano gli orientamenti in materia di occupazione e gli indirizzi di massima per le politiche economiche. Nel quadro della vigilanza sui singoli Stati membri, le raccomandazioni saranno formulate sotto forma di pareri sui programmi di stabilità/convergenza e saranno accompagnate da raccomandazioni formulate nell’ambito degli indirizzi di massima per le politiche economiche (art. 121, par. 2). La parte tematica dovrà includere raccomandazioni in materia di occupazione (art. 148). Le raccomandazioni fissano risultati concreti per gli Stati membri da raggiungere in un preciso arco di tempo; in caso contrario, la Commissione potrà formulare avvertimenti (art. 121, par. 4).
Dal punto di vista istituzionale, il Consiglio europeo ha la piena titolarità della nuova strategia Le varie formazioni del Consiglio si occuperanno dell’attuazione del programma e delle singole “iniziative-faro” per garantire l’integrazione delle politiche e l’interdipendenza tra gli Stati membri e l’Unione. La Com­missione effettuerà il monitoraggio annuale sulla base di un gruppo di indicatori; valuta i progressi, agevola il dibattito istituzionale ai vari livelli e presenta le proposte di orientamento e le “iniziative-faro”. Il Parlamento europeo avrà un ruolo importante, non solo in qualità di colegislatore, ma anche per la mobilitazione dei cittadini e dei loro parlamenti nazionali. Il partenariato è esteso alla comitologia, ai parlamenti nazionali e alle autorità nazionali, locali e regionali, alle parti sociali, alle parti interessate e alla società civile.
5. In collegamento con la strategia “Europa 2020” si discute anche della riforma del Patto di stabilità e crescita, per la creazione di un nuovo quadro giuridico specifico per sorveglianza ma­crofinanziaria e sfide strutturali è in corso di discussione (COM (2010) 527 def. del 29.9.2010, Proposta di Regolamento del Par­lamento europeo e del Consiglio sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici). Vedremo se, a questo riguardo, si deciderà a breve una revisione del Trattato di Lisbona.
L’azione dell’Unione può così avere l’ambizione di superare la dimensione (non più adeguata) degli Stati nazionali alle sfide della competitività internazionale e delle sfide monetario-finanziarie.
La nuova fase costituente si realizza tramite l’armonizzazione legislativa e il “cemento” dei principi generali creati dalla Corte di Giustizia, ma anche grazie al coordinamento delle riforme dei sistemi sociali e dello sviluppo economico degli Stati membri.



(*) Relazione tenuta il 22 ottobre 2010 presso l’Università degli Studi di Bari Aldo Moro in occasione del seminario “La cittadinanza sociale europea”, nell’ambito del PRIN 2007 “Cittadinanza europea e diritti fondamentali nell’attuale processo di integrazione”. Responsabile nazionale, prof. Ennio Triggiani (PROT. 2007ETKBLF).