LA NUOVA MERLONI SUGLI APPALTI NEL MIRINO DELL'UNIONE EUROPEA
Archivio > Anno 2003 > Marzo 2003
di Donatella DEL VESCOVO
La legge quadro sugli appalti pubblici è nel mirino dell’Unione Europea.
La direzione generale del Mercato interno della Commissione UE ha emesso due procedure d’infrazione 2001/2082 e 2002/2043 contro il Governo Italiano per contestare “alcune disposizioni della legge 109/94 e successive modificazioni” con riferimento specifico alla legge 166/2002.
In particolare, oggetto del primo passo delle procedure d’infrazione sono gli appalti di servizi di ingegneria e architettura sotto la soglia UE, vale a dire gli affidamenti di progettazioni di importo inferiore a 200mila euro per possibile violazione del principio di non discriminazione contenuto negli articoli 43 e 49 del Trattato UE.
Altri rilievi riguarderebbero le regole per gli appalti sotto soglia UE di lavori (inferiori a cinque milioni di euro), anch’essi per possibile violazione del principio di non discriminazione.
Sette sono i punti oggetto delle procedure, il più rilevante contesta il comma 12 dell’articolo 7 della legge 166/2002, che riforma la legge 109/94, meglio nota come “legge Merloni”, alzando da 50 a 100mila euro la soglia sotto la quale si possono affidare appalti di servizi in via fiduciaria, cioè senza gara.
Il Governo Italiano, dal canto suo è convinto di poter spiegare la totale coerenza tra le norme nazionali e quelle europee anche perché a livello comunitario è stata fissata in 200mila euro la soglia per effettuare le gare europee. Inoltre la modifica sotto indagine a Bruxelles mirava a una semplificazione e a mettere gli enti locali in condizioni di accelerare i tempi di realizzazione delle piccole opere.
Vero è che quella flessibilità era stata richiesta dalle amministrazioni locali di destra e di sinistra e dall’associazione nazionale dei Comuni, l’ANCI.
Vero è anche che la Commissione UE pretende un minimo di pubblicità anche per i piccoli incarichi e i piccoli lavori, in modo da garantire trasparenza e concorrenzialità per il mercato dei piccoli appalti. La norma voluta dal Governo e approvata dalla maggioranza, prevede invece che le piccole progettazioni sotto i 100mila euro possano essere affidate senza pubblicità e su base fiduciaria.
L’Italia avrà tempo sino a fine aprile per rispondere alle osservazioni della Commissione.
Ma analizziamo più dettagliatamente i sette capi contestati alla legge 166/2002,con cui il Governo e l’attuale maggioranza hanno modificato le regole sugli appalti lo scorso luglio.
Oltre alla norma sugli affidamenti di incarichi di progettazione senza gara sotto la soglia di 100mila euro, i rilievi toccano una delle norme fondamentali della riforma: il diritto di prelazione concesso al promotore in base agli articoli 37-bis e seguenti della legge 109. Due sono le obiezioni UE in merito: l’applicabilità della prelazione alle proposte presentate senza preventivo avviso comunitario, in questo caso si rischia di violare i principi di concorrenza e le direttive in materia di appalti dell’Unione.
Sullo stesso punto, si è, peraltro, in attesa di una decisione del TAR Lazio sul caso Brebemi che, tuttavia riguarda più l’aspetto dell’applicazione delle nuove norme nella fase transitoria.
Da Bruxelles intanto arriva anche l’altra contestazione di bandi troppo approssimativi da parte delle stazioni appaltanti, è avvertita infatti la necessità che nell’avviso siano precisati il vantaggio della prelazione e i criteri di valutazione delle proposte. Su questo secondo rilievo il Ministero delle infrastrutture concorda, per altro, dicendosi disponibile a sanare la questione con una circolare.
Le altre obiezioni riguardano: i contratti misti di lavori e servizi; gli interventi a scomputo di contributi di urbanizzazione; l’adozione del sistema qualità come elemento di qualificazione; la direzione lavori; i collaudi.
Sui contratti misti si contesta il criterio della “prevalenza economica” per il regime di affidamento. È uno dei punti da approfondire: se la norma, che risale al regime dettato dalla Merloni-ter (prima dunque che questo governo la riformasse), venisse soppressa, si rischierebbe una forte incertezza procedurale.
Anche sugli oneri a scomputo, il Governo italiano è orientato a resistere.
Le contestazioni riguardano l’affidamento diretto ai lottizzanti delle opere sotto soglia UE (5milioni) e l’applicazione della direttiva Ue 93/37 alle singole opere sopra soglia. E, infatti, il Governo italiano è orientato a sostenere che, pur nel rispetto dei principi contenuti nei Trattati europei anche per le opere sotto soglia, non necessariamente scatta l’obbligo di “procedimetalizzare” ogni affidamento.
Sul sistema di qualità, certamente sarà soppresso il riferimento normativo al sistema di qualità nella disciplina della qualificazione (art.8 della L.109/94 e dpr 34/2000).
Il Ministero delle Infrastrutture infatti trovando fondata la contestazione ha fatto sapere che procederà dunque all’eliminazione.
Sulla direzione dei lavori si contesta l’obbligo di affidarla al progettista in mancanza di espressa previsione nel bando. Per gli incarichi sopra soglia, si accoglie la raccomandazione dell’Autorità di vigilanza di esplicitare l’affidamento diretto nel bando. Al di sotto della soglia invece il governo si allinea con la posizione dell’Autorità di vigilanza che considera corretto il sistema.
Sui collaudi, infine, si contesta l’affidamento dell’incarico senza gara, ma il collaudo tecnico amministrativo non rientra tra i servizi di ingegneria.
Reintroduzione dell’obbligo di pubblicità per gli affidamenti di progettazione di importo inferiore a 100mila euro, eliminazione del sistema di qualità dalla disciplina della qualificazione per le imprese appaltatrici di lavori pubblici, introduzione dell’obbligo di pubblicazione della notizia di aggiudicazione di un appalto, circolare del Ministero delle infrastrutture che trasmetta alle stazioni appaltanti un avviso-tipo per la procedura del “promotore” di opere pubbliche, con riferimento in particolare all’esplicita previsione del diritto di prelazione in favore del promotore stesso.
In conclusione sono queste le modifiche e le integrazioni che il Ministero delle infrastrutture è pronto a fare alla disciplina sugli appalti di lavori pubblici per rispondere alle obiezioni avanzate dalla Commissione. L’intervento avverrà in parte con modifiche legislative alla stessa legge 109, in parte con modifiche regolamentari o più semplicemente con circolari che diano un’interpretazione delle norme sotto accusa compatibile con le regole UE.
La legge quadro sugli appalti pubblici è nel mirino dell’Unione Europea.La direzione generale del Mercato interno della Commissione UE ha emesso due procedure d’infrazione 2001/2082 e 2002/2043 contro il Governo Italiano per contestare “alcune disposizioni della legge 109/94 e successive modificazioni” con riferimento specifico alla legge 166/2002.
In particolare, oggetto del primo passo delle procedure d’infrazione sono gli appalti di servizi di ingegneria e architettura sotto la soglia UE, vale a dire gli affidamenti di progettazioni di importo inferiore a 200mila euro per possibile violazione del principio di non discriminazione contenuto negli articoli 43 e 49 del Trattato UE.
Altri rilievi riguarderebbero le regole per gli appalti sotto soglia UE di lavori (inferiori a cinque milioni di euro), anch’essi per possibile violazione del principio di non discriminazione.
Sette sono i punti oggetto delle procedure, il più rilevante contesta il comma 12 dell’articolo 7 della legge 166/2002, che riforma la legge 109/94, meglio nota come “legge Merloni”, alzando da 50 a 100mila euro la soglia sotto la quale si possono affidare appalti di servizi in via fiduciaria, cioè senza gara.
Il Governo Italiano, dal canto suo è convinto di poter spiegare la totale coerenza tra le norme nazionali e quelle europee anche perché a livello comunitario è stata fissata in 200mila euro la soglia per effettuare le gare europee. Inoltre la modifica sotto indagine a Bruxelles mirava a una semplificazione e a mettere gli enti locali in condizioni di accelerare i tempi di realizzazione delle piccole opere.
Vero è che quella flessibilità era stata richiesta dalle amministrazioni locali di destra e di sinistra e dall’associazione nazionale dei Comuni, l’ANCI.
Vero è anche che la Commissione UE pretende un minimo di pubblicità anche per i piccoli incarichi e i piccoli lavori, in modo da garantire trasparenza e concorrenzialità per il mercato dei piccoli appalti. La norma voluta dal Governo e approvata dalla maggioranza, prevede invece che le piccole progettazioni sotto i 100mila euro possano essere affidate senza pubblicità e su base fiduciaria.
L’Italia avrà tempo sino a fine aprile per rispondere alle osservazioni della Commissione.
Ma analizziamo più dettagliatamente i sette capi contestati alla legge 166/2002,con cui il Governo e l’attuale maggioranza hanno modificato le regole sugli appalti lo scorso luglio.
Oltre alla norma sugli affidamenti di incarichi di progettazione senza gara sotto la soglia di 100mila euro, i rilievi toccano una delle norme fondamentali della riforma: il diritto di prelazione concesso al promotore in base agli articoli 37-bis e seguenti della legge 109. Due sono le obiezioni UE in merito: l’applicabilità della prelazione alle proposte presentate senza preventivo avviso comunitario, in questo caso si rischia di violare i principi di concorrenza e le direttive in materia di appalti dell’Unione.
Sullo stesso punto, si è, peraltro, in attesa di una decisione del TAR Lazio sul caso Brebemi che, tuttavia riguarda più l’aspetto dell’applicazione delle nuove norme nella fase transitoria.
Da Bruxelles intanto arriva anche l’altra contestazione di bandi troppo approssimativi da parte delle stazioni appaltanti, è avvertita infatti la necessità che nell’avviso siano precisati il vantaggio della prelazione e i criteri di valutazione delle proposte. Su questo secondo rilievo il Ministero delle infrastrutture concorda, per altro, dicendosi disponibile a sanare la questione con una circolare.
Le altre obiezioni riguardano: i contratti misti di lavori e servizi; gli interventi a scomputo di contributi di urbanizzazione; l’adozione del sistema qualità come elemento di qualificazione; la direzione lavori; i collaudi.
Sui contratti misti si contesta il criterio della “prevalenza economica” per il regime di affidamento. È uno dei punti da approfondire: se la norma, che risale al regime dettato dalla Merloni-ter (prima dunque che questo governo la riformasse), venisse soppressa, si rischierebbe una forte incertezza procedurale.
Anche sugli oneri a scomputo, il Governo italiano è orientato a resistere.
Le contestazioni riguardano l’affidamento diretto ai lottizzanti delle opere sotto soglia UE (5milioni) e l’applicazione della direttiva Ue 93/37 alle singole opere sopra soglia. E, infatti, il Governo italiano è orientato a sostenere che, pur nel rispetto dei principi contenuti nei Trattati europei anche per le opere sotto soglia, non necessariamente scatta l’obbligo di “procedimetalizzare” ogni affidamento.
Sul sistema di qualità, certamente sarà soppresso il riferimento normativo al sistema di qualità nella disciplina della qualificazione (art.8 della L.109/94 e dpr 34/2000).
Il Ministero delle Infrastrutture infatti trovando fondata la contestazione ha fatto sapere che procederà dunque all’eliminazione.
Sulla direzione dei lavori si contesta l’obbligo di affidarla al progettista in mancanza di espressa previsione nel bando. Per gli incarichi sopra soglia, si accoglie la raccomandazione dell’Autorità di vigilanza di esplicitare l’affidamento diretto nel bando. Al di sotto della soglia invece il governo si allinea con la posizione dell’Autorità di vigilanza che considera corretto il sistema.
Sui collaudi, infine, si contesta l’affidamento dell’incarico senza gara, ma il collaudo tecnico amministrativo non rientra tra i servizi di ingegneria.
Reintroduzione dell’obbligo di pubblicità per gli affidamenti di progettazione di importo inferiore a 100mila euro, eliminazione del sistema di qualità dalla disciplina della qualificazione per le imprese appaltatrici di lavori pubblici, introduzione dell’obbligo di pubblicazione della notizia di aggiudicazione di un appalto, circolare del Ministero delle infrastrutture che trasmetta alle stazioni appaltanti un avviso-tipo per la procedura del “promotore” di opere pubbliche, con riferimento in particolare all’esplicita previsione del diritto di prelazione in favore del promotore stesso.
In conclusione sono queste le modifiche e le integrazioni che il Ministero delle infrastrutture è pronto a fare alla disciplina sugli appalti di lavori pubblici per rispondere alle obiezioni avanzate dalla Commissione. L’intervento avverrà in parte con modifiche legislative alla stessa legge 109, in parte con modifiche regolamentari o più semplicemente con circolari che diano un’interpretazione delle norme sotto accusa compatibile con le regole UE.