LE PROCEDURE DI CONGELAMENTO DEI BENI DEI SOSPETTI TERRORISTI ED IL DIRITTO DI DIFESA
Archivio > Anno 2007 > Ottobre 2007
di Ilaria BECCHETTI (Diplomata nel Master in diritto europeo dell’Università Roma Tre)
Nell’ordinamento
comunitario, le esigenze di sicurezza devono essere bilanciate con la
altrettanto importante tutela dei diritti fondamentali. Ai soggetti
interessati dalle misure restrittive in materia di lotta al terrorismo
dovrebbero, dunque, essere assicurate le opportune garanzie procedurali
relative al diritto della difesa. In questi anni, vi è stata
un’obiettiva carenza di tutela del diritto di difesa, ma piace segnalare
una modifica delle procedure di congelamento dei beni dei sospetti
terroristi per rafforzare il diritto di difesa a seguito della sentenza
del Tribunale di prima istanza del 12 dicembre 2006, causa T-228/02,
Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran (OMPI). Attualmente gli
elenchi allegati direttamente alle posizioni comuni e quelli allegati
alle decisioni in attuazione del regolamento 2580/2001/CE del 27
dicembre 2001 restano di-stinti anche se gli stessi nominativi possono
comparire in entrambi, con la ovvia conseguenza di una diversa tutela
giurisdizionale. Così, il Tribunale dichiara irricevibili i ricorsi
contro le posizioni comuni e la sentenza OMPI riguarda solo la decisione
CE.
2. Il 6 giugno u.s. è stato reso pubblico (declassified) un documento (7719/1/07 REV 1) del Segretariato del Consiglio al COREPER del 23 marzo 2007 (inizialmente classificato restreint). Il documento, in riferimento alla sentenza OMPI, afferma che “il COREPER ha approvato il principio in base al quale nel processo di riesame occorre introdurre un meccanismo che consenta ai gruppi o alle persone elencati di ottenere, tramite una motivazione, le informazione specifiche che stanno alla base della decisione della Comunità e di far conoscere le loro opinioni al riguardo”. Si prescrive così l’obbligo di trasmettere ai sospetti terroristi una lettera di notifica (il cui schema si trova nell’Allegato I) che conferma la decisione di mantenimento delle misure restrittive, esprime la motivazione della loro inclusione negli elenchi e conferisce la facoltà per gli interessati di presentare, entro un mese dalla data della lettera, “documenti giustificativi e osservazioni” per ottenere una revisione delle misure restrittive.
Nel documento si raccomanda altresì di trasmettere un avviso all’attenzione degli interessati, da pubblicarsi in Gazzetta Uf-ficiale serie C (schema in allegato II). L’avviso deve manifestare l’intenzione di mantenere i sospetti terroristi negli elenchi, in quanto ritenuti ancora “validi i motivi per l’inclusione”, e la conseguente intenzione di continuare ad applicare le misure restrittive nei loro confronti. Si specifica che gli interessati possono presentare, assieme ai documenti giustificativi, richiesta per avere il riesame della decisione. Nell’avviso, poi, si dice che gli interessati “possono presentare una richiesta volta ad ottenere la motivazione del Consiglio riguardo al loro mantenimento negli elenchi summenzionati (a meno che la motivazione sia già stata loro comunicata)”.
Le modifiche di procedura riguardano solo il congelamento dei beni e non la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale prevista al Titolo VI del Trattato sull’Unione europea (art. 4 della posizione comune 2001/931).
2. Per comprendere il rilievo di questa decisione del Consiglio, occorre ripercorrere brevemente la questione del congelamento dei beni dei sospetti terroristi da parte dell’Unione europea. Com’è noto, con la risoluzione 1373/2001 il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha chiamato gli Stati a contrastare la minaccia del terrorismo attraverso misure dirette al congelamento dei capitali e di ogni altra risorsa finanziaria appartenente alle persone, gruppi ed entità coinvolti in atti terroristici. Di conseguenza, il Consiglio dell’Unione europea, ha adottato la posizione comune 931/2001/ PESC, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, sulla base dell’art. 15 TUE, che allega un elenco di persone fisiche e giuridiche sospetti di collegamento con il terrorismo, da riesaminare “regolarmente almeno una volta per semestre” (art. 1, par. 6), delle persone da sottoporre alle misure restrittive.
Il regolamento 2580/2001/CE del 27 dicembre 2001, relativo a misure restrittive specifiche contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo, fornisce dapprima una serie di definizioni a riguardo e prevede il congelamento dei capitali dei soggetti che commettono o tentano di commettere atti terroristici (art. 2, lett. a). L’attuazione a livello comunitario del regolamento 2580/2001 è avvenuta con la decisione 2001/927/CE, che ha adottato un primo elenco di soggetti a cui si applicano le misure restrittive determinate dal regolamento. Elenco che il Consiglio si impegna ad elaborare, riesaminare e modificare periodicamente in conformità dell’art. 1, paragrafi 4, 5 e 6 della posizione comune 2001/931/PESC. In queste ultime disposizioni si stabiliscono alcune cautele nella redazione dell’elenco. Esso deve basarsi su “informazioni precise o elementi del fascicolo da cui risulta che un'autorità competente ha preso una decisione nei confronti delle persone, gruppi ed entità interessati” (art. 1, par. 4). Inoltre è previsto l’inserimento di “dettagli sufficienti a consentire l’effettiva identificazione di esseri umani, persone giuridiche, entità o organismi, in modo da discolpare più agevolmente coloro che hanno un nome identico o simile” (art. 1, par. 5).
3. Il diritto di difesa e del correlato obbligo di motivazione è oggetto delle statuizioni del Tribunale nella sentenza OMPI. Con due posizioni comuni e una decisione del Consiglio l’OMPI viene inserita, e successivamente sempre confermata, negli elenchi dei soggetti a cui è applicato il congelamento dei fondi. Ciò avveniva senza che i suoi rappresentanti fossero convocati e sentiti prima della sua inclusione nei detti elenchi. In altre parole non erano messi nella condizione di far conoscere il loro punto di vista e senza la minima indicazione dei motivi di fatto e di diritto alla base degli atti. Al riguardo il Tribunale (punti 75 e 91) ricorda la costante giurisprudenza secondo cui il diritto della difesa costituisce un diritto fondamentale dell’ordinamento comunitario e come tale esso deve essere garantito in qualsiasi procedimento promosso nei confronti di una persona. Nel caso di specie si traduce nel diritto dell’interessato alla comunicazione degli elementi ritenuti a suo carico cioè delle “informazioni precise” o degli “elementi del fascicolo” che secondo il Consiglio giustificano il suo inserimento o la conferma negli elenchi controversi, nonché della sua audizione per far conoscere utilmente il suo punto di vista in merito a tali elementi.
Tuttavia, specifica il Tribunale, va fatta una distinzione tra le decisioni iniziali di inserimento e quelle successive di conferma negli elenchi (punto 114). Le decisioni iniziali introducono per la prima volta un soggetto nelle liste di persone sottoposte alle misure restrittive di congelamento dei fondi. Per la loro particolare natura soffrono talune limitazioni. Esse, infatti, devono poter beneficiare di quell’effetto sorpresa che ne impedisce la notifica prima di essere attuate. Ciò perché la comunicazione e l’audizione dell’interessato precedenti all’adozione delle misure restrittive nei suoi confronti comprometterebbero l’efficacia delle sanzioni, con danno per “l’obiettivo di interesse generale perseguito dalla Comunità conformemente alla risoluzione 1373 del Consiglio di Sicurezza” (punto 128). Un minimo di tutela, ad ogni modo, deve essere garantito. Fermo restando il rimedio del ricorso giurisdizionale per chiedere l’immediato riesame della misura, si devono comunicare all’interessato gli elementi a suo carico se non contemporaneamente, quanto meno al più presto dopo l’adozione della decisione. Il rispetto del diritto della difesa non esige invece che ci sia un’audizione successiva d’ufficio. Per quanto riguarda invece le decisioni successive di conferma negli elenchi, la tutela deve essere piena. Esse devono essere, quindi, precedute da una comunicazione dei nuovi elementi a carico e da un’audizione.
Per quanto riguarda l’obbligo motivazione, garantito dall'art. 253 TCE, il Tribunale ne sottolinea l’importanza soprattutto in casi come quello in esame (punto 138 e seguenti). Dal momento che viene arrecato un forte pregiudizio all’interessato, quest’ultimo deve vedersi riconosciuto il diritto ad essere informato sulle ragioni alla base dell’atto. Tanto più nel caso di decisione iniziale di congelamento dei fondi, dove non dispone di un preliminare diritto di audizione, la motivazione costituisce l’unica garanzia che gli consenta, dopo l’adozione dell’atto, di ricorre in via giurisdizionale per contestare la legittimità della detta decisione. Non risulta, quindi, accettabile una motivazione generica e standardizzata. Al contrario deve essere ben argomentata nei motivi specifici e concreti e corredata di tutti gli elementi di fatto e diritto che giustifichino l’adozione dell’atto. Per ragioni di tutela della reputazione dei soggetti coinvolti e di interesse pubblico, solo il dispositivo e una motivazione generica compariranno nella decisione di congelamento dei fondi pubblicata in Gazzetta Ufficiale, mentre, sottolinea il Tribunale, “la motivazione specifica e concreta di tale decisione dev’essere formalizzata e portata a conoscenza degli interessati mediante qualsiasi altro strumento appropriato” (punto 147). Il Tribunale non manca di sottolineare, però, che la completa tutela dei diritti di difesa e di motivazione possono essere sacrificate sulla base di “considerazioni imperative riguardanti la sicurezza della Comunità e dei suoi Stati membri o la condotta delle loro relazioni internazionali”. L’ampiezza e l’ambiguità dell’espressione usata desta preoccupazioni perché sempre suscettibile di utilizzo improprio.
4. In conclusione, il contributo interpretativo del Tribunale merita un particolare apprezzamento per le particolari cautele che dispone nei confronti dei soggetti interessati dalle suddette misure restrittive di congelamento dei beni. Il Consiglio sembra incominciare a prenderne atto e a modificare le sue procedure troppo sbilanciate sinora a favore della tutela delle ragioni di sicurezza piuttosto che della tutela dei diritti fondamentali e in particolare del diritto alla difesa.
2. Il 6 giugno u.s. è stato reso pubblico (declassified) un documento (7719/1/07 REV 1) del Segretariato del Consiglio al COREPER del 23 marzo 2007 (inizialmente classificato restreint). Il documento, in riferimento alla sentenza OMPI, afferma che “il COREPER ha approvato il principio in base al quale nel processo di riesame occorre introdurre un meccanismo che consenta ai gruppi o alle persone elencati di ottenere, tramite una motivazione, le informazione specifiche che stanno alla base della decisione della Comunità e di far conoscere le loro opinioni al riguardo”. Si prescrive così l’obbligo di trasmettere ai sospetti terroristi una lettera di notifica (il cui schema si trova nell’Allegato I) che conferma la decisione di mantenimento delle misure restrittive, esprime la motivazione della loro inclusione negli elenchi e conferisce la facoltà per gli interessati di presentare, entro un mese dalla data della lettera, “documenti giustificativi e osservazioni” per ottenere una revisione delle misure restrittive.
Nel documento si raccomanda altresì di trasmettere un avviso all’attenzione degli interessati, da pubblicarsi in Gazzetta Uf-ficiale serie C (schema in allegato II). L’avviso deve manifestare l’intenzione di mantenere i sospetti terroristi negli elenchi, in quanto ritenuti ancora “validi i motivi per l’inclusione”, e la conseguente intenzione di continuare ad applicare le misure restrittive nei loro confronti. Si specifica che gli interessati possono presentare, assieme ai documenti giustificativi, richiesta per avere il riesame della decisione. Nell’avviso, poi, si dice che gli interessati “possono presentare una richiesta volta ad ottenere la motivazione del Consiglio riguardo al loro mantenimento negli elenchi summenzionati (a meno che la motivazione sia già stata loro comunicata)”.
Le modifiche di procedura riguardano solo il congelamento dei beni e non la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale prevista al Titolo VI del Trattato sull’Unione europea (art. 4 della posizione comune 2001/931).
2. Per comprendere il rilievo di questa decisione del Consiglio, occorre ripercorrere brevemente la questione del congelamento dei beni dei sospetti terroristi da parte dell’Unione europea. Com’è noto, con la risoluzione 1373/2001 il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha chiamato gli Stati a contrastare la minaccia del terrorismo attraverso misure dirette al congelamento dei capitali e di ogni altra risorsa finanziaria appartenente alle persone, gruppi ed entità coinvolti in atti terroristici. Di conseguenza, il Consiglio dell’Unione europea, ha adottato la posizione comune 931/2001/ PESC, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, sulla base dell’art. 15 TUE, che allega un elenco di persone fisiche e giuridiche sospetti di collegamento con il terrorismo, da riesaminare “regolarmente almeno una volta per semestre” (art. 1, par. 6), delle persone da sottoporre alle misure restrittive.
Il regolamento 2580/2001/CE del 27 dicembre 2001, relativo a misure restrittive specifiche contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo, fornisce dapprima una serie di definizioni a riguardo e prevede il congelamento dei capitali dei soggetti che commettono o tentano di commettere atti terroristici (art. 2, lett. a). L’attuazione a livello comunitario del regolamento 2580/2001 è avvenuta con la decisione 2001/927/CE, che ha adottato un primo elenco di soggetti a cui si applicano le misure restrittive determinate dal regolamento. Elenco che il Consiglio si impegna ad elaborare, riesaminare e modificare periodicamente in conformità dell’art. 1, paragrafi 4, 5 e 6 della posizione comune 2001/931/PESC. In queste ultime disposizioni si stabiliscono alcune cautele nella redazione dell’elenco. Esso deve basarsi su “informazioni precise o elementi del fascicolo da cui risulta che un'autorità competente ha preso una decisione nei confronti delle persone, gruppi ed entità interessati” (art. 1, par. 4). Inoltre è previsto l’inserimento di “dettagli sufficienti a consentire l’effettiva identificazione di esseri umani, persone giuridiche, entità o organismi, in modo da discolpare più agevolmente coloro che hanno un nome identico o simile” (art. 1, par. 5).
3. Il diritto di difesa e del correlato obbligo di motivazione è oggetto delle statuizioni del Tribunale nella sentenza OMPI. Con due posizioni comuni e una decisione del Consiglio l’OMPI viene inserita, e successivamente sempre confermata, negli elenchi dei soggetti a cui è applicato il congelamento dei fondi. Ciò avveniva senza che i suoi rappresentanti fossero convocati e sentiti prima della sua inclusione nei detti elenchi. In altre parole non erano messi nella condizione di far conoscere il loro punto di vista e senza la minima indicazione dei motivi di fatto e di diritto alla base degli atti. Al riguardo il Tribunale (punti 75 e 91) ricorda la costante giurisprudenza secondo cui il diritto della difesa costituisce un diritto fondamentale dell’ordinamento comunitario e come tale esso deve essere garantito in qualsiasi procedimento promosso nei confronti di una persona. Nel caso di specie si traduce nel diritto dell’interessato alla comunicazione degli elementi ritenuti a suo carico cioè delle “informazioni precise” o degli “elementi del fascicolo” che secondo il Consiglio giustificano il suo inserimento o la conferma negli elenchi controversi, nonché della sua audizione per far conoscere utilmente il suo punto di vista in merito a tali elementi.
Tuttavia, specifica il Tribunale, va fatta una distinzione tra le decisioni iniziali di inserimento e quelle successive di conferma negli elenchi (punto 114). Le decisioni iniziali introducono per la prima volta un soggetto nelle liste di persone sottoposte alle misure restrittive di congelamento dei fondi. Per la loro particolare natura soffrono talune limitazioni. Esse, infatti, devono poter beneficiare di quell’effetto sorpresa che ne impedisce la notifica prima di essere attuate. Ciò perché la comunicazione e l’audizione dell’interessato precedenti all’adozione delle misure restrittive nei suoi confronti comprometterebbero l’efficacia delle sanzioni, con danno per “l’obiettivo di interesse generale perseguito dalla Comunità conformemente alla risoluzione 1373 del Consiglio di Sicurezza” (punto 128). Un minimo di tutela, ad ogni modo, deve essere garantito. Fermo restando il rimedio del ricorso giurisdizionale per chiedere l’immediato riesame della misura, si devono comunicare all’interessato gli elementi a suo carico se non contemporaneamente, quanto meno al più presto dopo l’adozione della decisione. Il rispetto del diritto della difesa non esige invece che ci sia un’audizione successiva d’ufficio. Per quanto riguarda invece le decisioni successive di conferma negli elenchi, la tutela deve essere piena. Esse devono essere, quindi, precedute da una comunicazione dei nuovi elementi a carico e da un’audizione.
Per quanto riguarda l’obbligo motivazione, garantito dall'art. 253 TCE, il Tribunale ne sottolinea l’importanza soprattutto in casi come quello in esame (punto 138 e seguenti). Dal momento che viene arrecato un forte pregiudizio all’interessato, quest’ultimo deve vedersi riconosciuto il diritto ad essere informato sulle ragioni alla base dell’atto. Tanto più nel caso di decisione iniziale di congelamento dei fondi, dove non dispone di un preliminare diritto di audizione, la motivazione costituisce l’unica garanzia che gli consenta, dopo l’adozione dell’atto, di ricorre in via giurisdizionale per contestare la legittimità della detta decisione. Non risulta, quindi, accettabile una motivazione generica e standardizzata. Al contrario deve essere ben argomentata nei motivi specifici e concreti e corredata di tutti gli elementi di fatto e diritto che giustifichino l’adozione dell’atto. Per ragioni di tutela della reputazione dei soggetti coinvolti e di interesse pubblico, solo il dispositivo e una motivazione generica compariranno nella decisione di congelamento dei fondi pubblicata in Gazzetta Ufficiale, mentre, sottolinea il Tribunale, “la motivazione specifica e concreta di tale decisione dev’essere formalizzata e portata a conoscenza degli interessati mediante qualsiasi altro strumento appropriato” (punto 147). Il Tribunale non manca di sottolineare, però, che la completa tutela dei diritti di difesa e di motivazione possono essere sacrificate sulla base di “considerazioni imperative riguardanti la sicurezza della Comunità e dei suoi Stati membri o la condotta delle loro relazioni internazionali”. L’ampiezza e l’ambiguità dell’espressione usata desta preoccupazioni perché sempre suscettibile di utilizzo improprio.
4. In conclusione, il contributo interpretativo del Tribunale merita un particolare apprezzamento per le particolari cautele che dispone nei confronti dei soggetti interessati dalle suddette misure restrittive di congelamento dei beni. Il Consiglio sembra incominciare a prenderne atto e a modificare le sue procedure troppo sbilanciate sinora a favore della tutela delle ragioni di sicurezza piuttosto che della tutela dei diritti fondamentali e in particolare del diritto alla difesa.