LA PARTECIPAZIONE DEL REGNO UNITO ALLO SPAZIO DI LIBERTA', SICUREZZA E GIUSTIZIA
Archivio > Anno 2008 > Febbraio 2008
di Chiara GABRIELLI (Dottoranda in diritto europeo -su base storico comparata- nell’Università Roma Tre)
1.
Con il Trattato di Lisbona, il Regno Unito e l’Irlanda hanno ottenuto
di estendere il diritto di opting-out dall’attuale ambito di
applicazione, limitato all’immigrazione, asilo e cooperazione
giudiziaria civile (primo pilastro, Titolo IV TCE), anche alla
cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (terzo pilastro,
Titolo VI TUE). Si tratta di una differenza sostanziale rispetto al
Trattato costituzionale che aveva riconosciuto a questi due Stati membri
la facoltà di non partecipare alle misure riguardanti lo scambio di
informazioni di polizia, ma non all’intero settore della cooperazione di
polizia e giudiziaria in materia penale (cfr. art. 1, par. 1 del
Protocollo 19 del Trattato costituzionale). Questa importante novità,
che ha consentito di superare le difficoltà poste nel negoziato dal
Regno Unito, riguarda il Titolo IV del Trattato sul funzionamento
dell’Unione europea. Il nuovo testo unifica lo Spazio di libertà,
sicurezza e giustizia, secondo la medesima suddivisione prevista dal
Trattato costituzionale, ivi comprese le materie oggetto sinora del
terzo pilastro (Capo 4, Cooperazione giudiziaria in materia penale e
Capo 5, Cooperazione di polizia). Con il riconoscimento del diritto di
opting-out, anche l’ampliamento della giurisdizione della Corte di
giustizia alle materie del terzo pilastro, previsto dal Trattato di
Lisbona, avrà una incidenza su Regno Unito ed Irlanda solo nella misura
in cui essi avranno accettato di sottoporsi alla applicazione dei
singoli atti dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
Lo status di questi Stati membri è regolamentato attualmente dal Protocollo sull’integrazione dell’acquis di Schengen nell’ambito dell’Unione europea e dal Protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda (al quale ci si riferisce abitualmente con l’abbreviazione di Protocollo sul Titolo IV). Questi due testi sono stati modificati e denominati rispettivamente Protocollo sull’acquis di Schengen integrato nell’ambito dell’Unione europea e Protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Il terzo atto, il Protocollo sull’applicazione di alcuni aspetti degli artt. 22 A e 22 B del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea al Regno Unito e all’Irlanda, è rimasto sostanzialmente invariato rispetto al testo in vigore, salvo modifiche di semplice “rinumerazione”.
2. Il Protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia (art. 4 bis, par. 1) statuisce che questi due Stati membri possono avvalersi del diritto di opting out nel caso di modifiche successive ad una normativa a cui avessero già aderito. Tuttavia, se la loro non partecipazione dovesse rendere la misura modificata “impraticabile per altri Stati membri o per l’Unione”, il Consiglio potrebbe esortarli ad aderire alla normativa stessa. Qualora Regno Unito ed Irlanda non dovessero aderire e la misura proposta venisse ugualmente adottata, la normativa precedentemente in vigore non potrebbe essere più applicata dai due Stati. Il Consiglio potrebbe anche decidere di addebitare a Regno Unito ed Irlanda le eventuali conseguenze economiche dirette della cessazione della loro partecipazione alla misura in vigore (par. 3). Ciò potrebbe essere un incentivo ad accettare la normativa modificata, anche se in alcuni casi essi potrebbero dimettere gli obblighi derivanti dalla normativa applicabile nei loro confronti. In altre parole, cogliere l’occasione per “liberarsi” dai vincoli della normativa precedentemente accettata. In ogni caso i due Stati membri conservano la facoltà di aderire alla normativa in materia anche in un secondo momento. Francamente, una vera e propria integrazione “alla carta”, che procurerà rilevanti effetti sull’intero sistema costituzionale.
3. A seguito di questa straordinaria flessibilità di partecipazione alla normativa dell’Unione europea in materia, grazie al diritto di opting out applicabile a tutte le proposte legislative nello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia, appare meno rilevante per Regno Unito ed Irlanda l’ampliamento dell’ambito di applicazione della procedura denominata “freno di emergenza” e la relativa semplificazione delle cooperazioni rafforzate che ne possono derivare. Le modifiche assumono tuttavia una sia pure limitata importanza nel caso in cui Regno Unito ed Irlanda decidessero in un primo momento di aderire ad una proposta e poi in seguito dovessero sollevare obiezioni al testo durante i negoziati (ad es. nel caso di cambio di governo). Secondo il Trattato costituzionale, la procedura denominata “freno di emergenza” non si sarebbe dovuta applicare a tutta l’area del terzo pilastro, ma solo all’armonizzazione minimale di specifici e cruciali aspetti di diritto penale sostanziale e procedurale: ammissibilità reciproca delle prove tra gli Stati membri; diritti della persona nella procedura penale; diritti delle vittime della criminalità; altri elementi specifici della procedura penale, individuati dal Consiglio in via preliminare mediante una decisione europea (art. III-270, par. 2, lett. da a) a c)). Nei casi in cui, invece, è prevista l’unanimità (ad es. per la creazione della Procura europea), lo Stato membro dissenziente avrebbe potuto esercitare il diritto di veto e bloccare qualsiasi sviluppo normativo. Negli altri casi, a bilanciare l’estensione del voto a maggioranza qualificata veniva ritenuta necessaria la creazione del sistema del c.d. freno di emergenza.
Ora invece si applica in tutti i casi della cooperazione penale e giudiziaria in materia penale. In mancanza di consenso, un atto può ugualmente essere adottato e applicato ad almeno nove Stati membri (cfr. art. III-270, par. 4 del Trattato costituzionale). Se-condo il Trattato costituzionale, questa procedura decisionale avrebbe permesso ad uno Stato membro di bloccare la discussione su una proposta legislativa solo adducendo “aspetti fondamentali del suo ordinamento giudiziario penale” (art. III-270, par. 3 del Trattato costituzionale, ripreso dall’art. 69 A, par. 3 del Trattato sul funzionamento).
4. Come abbiamo già detto, il problema istituzionale più rilevante riguarda la giurisdizione della Corte sulle misure del terzo pilastro adottate prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (come ad esempio la decisione quadro sul mandato d’arresto europeo). Il Protocollo sulle questioni transitorie (art. 10) ha stabilito che l’attuale sistema di giurisdizione della Corte sulle materie del terzo pilastro sarà mantenuta sulle norme preesistenti per i cinque anni successivi all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (verosimilmente dunque sino al 2014). Questa decisione comporta che gli Stati che non hanno accettato l’interpretazione pregiudiziale della Corte, incluso il Regno Unito, potranno mantenere per cinque anni questa limitazione. Dopo cinque anni, si applicherà la giurisdizione ordinaria della Corte, ma il Regno Unito (e nessun altro Stato membro) conserva il diritto di sottrarsi a questo ampliamento di competenze. Se questa eventualità si realizzasse, al Regno Unito si applicherebbe una sorta di “sanzione”, poiché la normativa del terzo pilastro precedente al Trattato di Lisbona e che non fosse stata emendata nel frattempo, cesserà di applicarsi nei suoi confronti. In questo caso, il Consiglio potrà decidere disposizioni transitorie per gli atti in vigore (per esempio sulla validità dei mandati di arresto europei emessi dal Regno Unito oppure emessi dagli altri Stati membri a cui il Regno Unito aveva dato esecuzione), nonché le conseguenze finanziarie della mancata partecipazione del Regno Unito. La flessibilità della posizione del Regno Unito non si ferma a questo periodo transitorio, che produrrà certamente rallentamenti e blocchi nell’attività legislativa. In seguito, potrebbe esercitare il diritto di ripensamento ed aderire ad alcune delle misure da cui fosse stato escluso, al prezzo di accettare la giurisdizione ordinaria della Corte. In quel caso sarebbe necessaria l’approvazione del Consiglio o della Commissione (dipende dalle regole applicabili), anche se queste istituzioni sono obbligate a cercare sempre la più ampia partecipazione possibile del Regno Unito, obbligato peraltro al principio di coerenza.
5. Come abbiamo detto, durante il periodo transitorio, la giurisdizione ordinaria della Corte sarà applicabile non appena un atto preesistente sarà emendato. Potrà esserci un conflitto in alcuni casi sul reale significato di “atto emendato”. A riguardo può essere utile ricordare quanto deciso recentemente dalla Corte di giustizia sul sistema di Schengen a Trattato invariato. Due sentenze del 18 dicembre 2007 (sentenza della Corte di giustizia del 18 dicembre 2007, causa C-77/05, Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord contro Consiglio dell’Unione europea, in Raccolta, 2007 (e sentenza della Corte di giustizia del 18 dicembre 2007, Causa C-137/05, Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord contro Consiglio dell’Unione europea, in Raccolta, 2007) hanno respinto la pretesa del Regno Unito di applicare il diritto di partecipazione a singoli atti dell’acquis di Schengen senza prima aderire al settore di riferimento (nel caso di specie i controlli alle frontiere esterne). Si tratta del Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio, del 26 ottobre 2004, che istituisce un’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (GUUE L 349 del 25 novembre 2004), che ha istituito FRONTEX e del Regolamento (CE) n. 2252/2004 del Consiglio, del 13 dicembre 2004, relativo alle norme sulle caratteristiche di sicurezza e sugli elementi biometrici dei passaporti e dei documenti di viaggio rilasciati dagli Stati membri (GUUE L 385 del 29 dicembre 2004). Secondo Consiglio e Commissione, erano applicabili le regole del Protocollo sull’integrazione dell’acquis di Schengen nell’ambito dell’Unione europea (che richiede il consenso unanime degli Stati partecipanti al sistema di Schengen). Così il Regno Unito, prima di poter partecipare all’adozione dei due regolamenti, avrebbe dovuto avvalersi del meccanismo di opting-in per tutte le regole Schengen sui controlli alle frontiere esterne (con il consenso degli Stati Schengen). Sono state respinte le tesi del Regno Unito, che si sarebbe dovuto applicare il c.d. Protocollo sul Titolo IV piuttosto che quello sull’acquis di Schengen. In via subordinata, il Regno Unito sosteneva anche la tesi, secondo la quale l’espressione “proposte e iniziative che si baseranno sull’acquis di Schengen” (art. 5, n. 1, primo comma, del Protocollo Schengen) dovrebbe essere intesa come riguardante soltanto le misure intrinsecamente connesse all’acquis di Schengen, definite misure “integralmente Schengen”, ma non anche le misure semplicemente “connesse a Schengen”. Ne conseguirebbe che, in sede di adozione di misure rientranti in quest’ultima categoria, la posizione del Regno Unito non sarebbe disciplinata dalle disposizioni del detto Protocollo, bensì, a seconda dei casi, da quelle del Protocollo sul Titolo IV o dalle pertinenti disposizioni del terzo pilastro.
Secondo la Corte, l’art. 5, n. 1, comma 2, del Protocollo di Schengen deve essere interpretato nel senso che può applicarsi soltanto alle proposte e alle iniziative fondate su un settore dell’acquis di Schengen al quale il Regno Unito e/o l’Irlanda sono stati ammessi a partecipare (norma del precedente art. 4). In altri termini, il Regno Unito e l’Irlanda non possono essere ammessi a partecipare all’adozione di una misura senza essere stati previamente autorizzati dal Consiglio ad aderire al relativo settore. La distinzione tra misure qualificate come “integralmente Schengen” e quelle “connesse a Schengen” non trova alcun fondamento né nei Trattati UE e CE, né nel diritto comunitario derivato.
Lo status di questi Stati membri è regolamentato attualmente dal Protocollo sull’integrazione dell’acquis di Schengen nell’ambito dell’Unione europea e dal Protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda (al quale ci si riferisce abitualmente con l’abbreviazione di Protocollo sul Titolo IV). Questi due testi sono stati modificati e denominati rispettivamente Protocollo sull’acquis di Schengen integrato nell’ambito dell’Unione europea e Protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Il terzo atto, il Protocollo sull’applicazione di alcuni aspetti degli artt. 22 A e 22 B del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea al Regno Unito e all’Irlanda, è rimasto sostanzialmente invariato rispetto al testo in vigore, salvo modifiche di semplice “rinumerazione”.
2. Il Protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia (art. 4 bis, par. 1) statuisce che questi due Stati membri possono avvalersi del diritto di opting out nel caso di modifiche successive ad una normativa a cui avessero già aderito. Tuttavia, se la loro non partecipazione dovesse rendere la misura modificata “impraticabile per altri Stati membri o per l’Unione”, il Consiglio potrebbe esortarli ad aderire alla normativa stessa. Qualora Regno Unito ed Irlanda non dovessero aderire e la misura proposta venisse ugualmente adottata, la normativa precedentemente in vigore non potrebbe essere più applicata dai due Stati. Il Consiglio potrebbe anche decidere di addebitare a Regno Unito ed Irlanda le eventuali conseguenze economiche dirette della cessazione della loro partecipazione alla misura in vigore (par. 3). Ciò potrebbe essere un incentivo ad accettare la normativa modificata, anche se in alcuni casi essi potrebbero dimettere gli obblighi derivanti dalla normativa applicabile nei loro confronti. In altre parole, cogliere l’occasione per “liberarsi” dai vincoli della normativa precedentemente accettata. In ogni caso i due Stati membri conservano la facoltà di aderire alla normativa in materia anche in un secondo momento. Francamente, una vera e propria integrazione “alla carta”, che procurerà rilevanti effetti sull’intero sistema costituzionale.
3. A seguito di questa straordinaria flessibilità di partecipazione alla normativa dell’Unione europea in materia, grazie al diritto di opting out applicabile a tutte le proposte legislative nello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia, appare meno rilevante per Regno Unito ed Irlanda l’ampliamento dell’ambito di applicazione della procedura denominata “freno di emergenza” e la relativa semplificazione delle cooperazioni rafforzate che ne possono derivare. Le modifiche assumono tuttavia una sia pure limitata importanza nel caso in cui Regno Unito ed Irlanda decidessero in un primo momento di aderire ad una proposta e poi in seguito dovessero sollevare obiezioni al testo durante i negoziati (ad es. nel caso di cambio di governo). Secondo il Trattato costituzionale, la procedura denominata “freno di emergenza” non si sarebbe dovuta applicare a tutta l’area del terzo pilastro, ma solo all’armonizzazione minimale di specifici e cruciali aspetti di diritto penale sostanziale e procedurale: ammissibilità reciproca delle prove tra gli Stati membri; diritti della persona nella procedura penale; diritti delle vittime della criminalità; altri elementi specifici della procedura penale, individuati dal Consiglio in via preliminare mediante una decisione europea (art. III-270, par. 2, lett. da a) a c)). Nei casi in cui, invece, è prevista l’unanimità (ad es. per la creazione della Procura europea), lo Stato membro dissenziente avrebbe potuto esercitare il diritto di veto e bloccare qualsiasi sviluppo normativo. Negli altri casi, a bilanciare l’estensione del voto a maggioranza qualificata veniva ritenuta necessaria la creazione del sistema del c.d. freno di emergenza.
Ora invece si applica in tutti i casi della cooperazione penale e giudiziaria in materia penale. In mancanza di consenso, un atto può ugualmente essere adottato e applicato ad almeno nove Stati membri (cfr. art. III-270, par. 4 del Trattato costituzionale). Se-condo il Trattato costituzionale, questa procedura decisionale avrebbe permesso ad uno Stato membro di bloccare la discussione su una proposta legislativa solo adducendo “aspetti fondamentali del suo ordinamento giudiziario penale” (art. III-270, par. 3 del Trattato costituzionale, ripreso dall’art. 69 A, par. 3 del Trattato sul funzionamento).
4. Come abbiamo già detto, il problema istituzionale più rilevante riguarda la giurisdizione della Corte sulle misure del terzo pilastro adottate prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (come ad esempio la decisione quadro sul mandato d’arresto europeo). Il Protocollo sulle questioni transitorie (art. 10) ha stabilito che l’attuale sistema di giurisdizione della Corte sulle materie del terzo pilastro sarà mantenuta sulle norme preesistenti per i cinque anni successivi all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (verosimilmente dunque sino al 2014). Questa decisione comporta che gli Stati che non hanno accettato l’interpretazione pregiudiziale della Corte, incluso il Regno Unito, potranno mantenere per cinque anni questa limitazione. Dopo cinque anni, si applicherà la giurisdizione ordinaria della Corte, ma il Regno Unito (e nessun altro Stato membro) conserva il diritto di sottrarsi a questo ampliamento di competenze. Se questa eventualità si realizzasse, al Regno Unito si applicherebbe una sorta di “sanzione”, poiché la normativa del terzo pilastro precedente al Trattato di Lisbona e che non fosse stata emendata nel frattempo, cesserà di applicarsi nei suoi confronti. In questo caso, il Consiglio potrà decidere disposizioni transitorie per gli atti in vigore (per esempio sulla validità dei mandati di arresto europei emessi dal Regno Unito oppure emessi dagli altri Stati membri a cui il Regno Unito aveva dato esecuzione), nonché le conseguenze finanziarie della mancata partecipazione del Regno Unito. La flessibilità della posizione del Regno Unito non si ferma a questo periodo transitorio, che produrrà certamente rallentamenti e blocchi nell’attività legislativa. In seguito, potrebbe esercitare il diritto di ripensamento ed aderire ad alcune delle misure da cui fosse stato escluso, al prezzo di accettare la giurisdizione ordinaria della Corte. In quel caso sarebbe necessaria l’approvazione del Consiglio o della Commissione (dipende dalle regole applicabili), anche se queste istituzioni sono obbligate a cercare sempre la più ampia partecipazione possibile del Regno Unito, obbligato peraltro al principio di coerenza.
5. Come abbiamo detto, durante il periodo transitorio, la giurisdizione ordinaria della Corte sarà applicabile non appena un atto preesistente sarà emendato. Potrà esserci un conflitto in alcuni casi sul reale significato di “atto emendato”. A riguardo può essere utile ricordare quanto deciso recentemente dalla Corte di giustizia sul sistema di Schengen a Trattato invariato. Due sentenze del 18 dicembre 2007 (sentenza della Corte di giustizia del 18 dicembre 2007, causa C-77/05, Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord contro Consiglio dell’Unione europea, in Raccolta, 2007 (e sentenza della Corte di giustizia del 18 dicembre 2007, Causa C-137/05, Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord contro Consiglio dell’Unione europea, in Raccolta, 2007) hanno respinto la pretesa del Regno Unito di applicare il diritto di partecipazione a singoli atti dell’acquis di Schengen senza prima aderire al settore di riferimento (nel caso di specie i controlli alle frontiere esterne). Si tratta del Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio, del 26 ottobre 2004, che istituisce un’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (GUUE L 349 del 25 novembre 2004), che ha istituito FRONTEX e del Regolamento (CE) n. 2252/2004 del Consiglio, del 13 dicembre 2004, relativo alle norme sulle caratteristiche di sicurezza e sugli elementi biometrici dei passaporti e dei documenti di viaggio rilasciati dagli Stati membri (GUUE L 385 del 29 dicembre 2004). Secondo Consiglio e Commissione, erano applicabili le regole del Protocollo sull’integrazione dell’acquis di Schengen nell’ambito dell’Unione europea (che richiede il consenso unanime degli Stati partecipanti al sistema di Schengen). Così il Regno Unito, prima di poter partecipare all’adozione dei due regolamenti, avrebbe dovuto avvalersi del meccanismo di opting-in per tutte le regole Schengen sui controlli alle frontiere esterne (con il consenso degli Stati Schengen). Sono state respinte le tesi del Regno Unito, che si sarebbe dovuto applicare il c.d. Protocollo sul Titolo IV piuttosto che quello sull’acquis di Schengen. In via subordinata, il Regno Unito sosteneva anche la tesi, secondo la quale l’espressione “proposte e iniziative che si baseranno sull’acquis di Schengen” (art. 5, n. 1, primo comma, del Protocollo Schengen) dovrebbe essere intesa come riguardante soltanto le misure intrinsecamente connesse all’acquis di Schengen, definite misure “integralmente Schengen”, ma non anche le misure semplicemente “connesse a Schengen”. Ne conseguirebbe che, in sede di adozione di misure rientranti in quest’ultima categoria, la posizione del Regno Unito non sarebbe disciplinata dalle disposizioni del detto Protocollo, bensì, a seconda dei casi, da quelle del Protocollo sul Titolo IV o dalle pertinenti disposizioni del terzo pilastro.
Secondo la Corte, l’art. 5, n. 1, comma 2, del Protocollo di Schengen deve essere interpretato nel senso che può applicarsi soltanto alle proposte e alle iniziative fondate su un settore dell’acquis di Schengen al quale il Regno Unito e/o l’Irlanda sono stati ammessi a partecipare (norma del precedente art. 4). In altri termini, il Regno Unito e l’Irlanda non possono essere ammessi a partecipare all’adozione di una misura senza essere stati previamente autorizzati dal Consiglio ad aderire al relativo settore. La distinzione tra misure qualificate come “integralmente Schengen” e quelle “connesse a Schengen” non trova alcun fondamento né nei Trattati UE e CE, né nel diritto comunitario derivato.