IL PROGRAMMA DI STOCCOLMA DELLO SPAZIO EUROPEO DI LIBERTA' SICUREZZA E GIUSTIZIA (2010-2014) - Sud in Europa

1. La realizzazione di uno Spazio europeo di libertà sicurezza e giustizia (SLSG) definisce un quadro giuridico transnazionale per i cittadini europei e contribuisce alla qualificazione del­l’U­nione europea quale “Comunità basata sul diritto”. A dieci anni dalla sua creazione, la fase attuale dello SLSG a seguito dell’entrata in vigore del Trat­tato di Li­sbona ha come priorità l’ul­teriore sviluppo di un quadro di fiducia reciproca degli Stati membri soprattutto tramite il principio del mutuo riconoscimento anche a seguito di occasioni di apprendimento reciproco delle diverse culture giu­ridiche. In­fatti, il Trattato di Li­sbona stabilisce che l’Unio­ne realizza uno spazio di li­bertà, sicurezza e giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali nonché dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri (art. 67 TFUE). In ogni caso, il principio caratterizzante e fortemente innovativo dello SLSG dovrà essere la lotta all’esclusione sociale ed alle discriminazioni, nonchè la promozione della giustizia e la protezione so­ciale, la parità fra donne e uomini, la solidarietà tra le generazioni e la tu­tela dei diritti del minore (art. 3 TUE).
Il nuovo programma di Stoccolma (2010-2014) sullo SLSG assume un significato istituzionale e politico ben maggiore dei precedenti (Tampere e l’Aja) proprio per l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Secondo il Programma della nuova Com­mis­sio­ne, presentato dal Presidente Barroso al Par­lamento europeo, vi saranno nella prossima formazione due commissari con incarichi correlati alla ge­stione dello SLSG: il primo responsabile di giustizia, diritti fondamentali e libertà civili, il secondo degli affari interni e sicurezza che si occuperà di immigrazione e asilo. La divisione del portafoglio GAI (giustizia e interni) potrebbe rappresentare solo una scelta a carattere puramente funzionale, che rende, comunque, per certi aspetti ancora più concreta la crescita dell’esecutivo comunitario verso una forma maggiormente statuale. Tuttavia ci sembra che assuma piuttosto un significato simbolico in quanto la politica dell’immigrazione viene associata solo alle esigenze di sicurezza gli Stati. Lo sviluppo del principio di solidarietà tra Stati, nel reinsediamento dei ri­chiedenti asilo ed in generale ver­so gli Stati membri frontalieri.
Le politiche in materia di si­curezza possono e devono contribuire all’effettivo esercizio delle libertà delle persone nel rispetto dei principi di democrazia e dello Stato di diritto. Secondo il diritto dell’Unio­ne e della Convenzione europea dei diritti umani, la sicurezza rappresenta una deroga ammissibile per tutti i diritti e le libertà protette, solo se ne­cessaria in una “società democratica” e, dunque, proporzionata al suo mantenimento. In ogni caso, la sussistenza di tale deroga è oggetto di valutazione sulla base ad un doppio margine di apprezzamento a livello degli Stati e sovranazionale. Nel Trattato di Li­sbona si richiamano attività di sicurezza interna degli Stati membri sottratte alla cooperazione europea in sede di SLSG (art. 72 TFUE). Nei limiti appena indicati, il con­trollo della Corte di Strasburgo resta evidentemente anche in questo ambito come garanzia degli individui.
Secondo il protocollo sulle disposizioni transitorie (art. 10), dopo un pe­riodo di cinque anni sarà del tutto realizzata l’uni­ficazione istituzionale dello SLSG rispetto alle due componenti attuali del primo e del terzo pilastro. A pieno regime, il ca­rattere so­vranazionale dello SLSG sarà simile a quello delle altre politiche del­l’Unione grazie all’estensione, alle ma­terie di polizia e cooperazione giudiziaria in materia penale, del meccanismo della maggioranza qualificata in seno al Consiglio, delle competenze del Parlamento europeo (procedura di codecisione) e dei poteri di controllo e di proposta legislativa della Com­mis­sione e della Corte di giustizia. In sostanza, anche allo SLSG si applicherà il “metodo dell’Unione” in cui il Consiglio europeo definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali; la Commissione promuove l’interesse generale del­l’U­nio­ne europea e adotta iniziative adeguate a tal fine; il Parlamento europeo e il Consiglio con voto a maggioranza esercitano congiuntamente la funzione legislativa e la funzione di bilancio sulla base delle proposte della Commissione. Il processo decisionale sarà rafforzato con l’estensione del voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio, il che consentirà l’adozione di atti relativi a settori simili o connessi in base allo stesso sistema di voto. Ulteriori novità riguardano i principi di sussidiarietà e proporzionalità da parte dei parlamenti nazionali (procedura di allarme) nonché il diritto di uno Stato membro di ricorrere al “freno di emergenza”, qualora ritenga che la proposta di un atto giuridico nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale sia suscettibile di incidere su elementi essenziali del proprio ordinamento interno.
Con il Trattato di Lisbona, la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, diventata vincolante allo stesso titolo dei trattati, potrà influenzare il contenuto e l’interpretazione degli strumenti dello SLSG.

2. La strategia per la realizzazione dello SLSG contenuta nel Programma di Stoccolma adottata dal Consiglio europeo che ne ha definito caratteristiche generali e priorità, sulla base delle pro­poste della Commissione e della consultazione del Par­­la­men­to europeo sarà precisata e definita da un pia­no di azione quinquennale del Consiglio dei ministri.
È pos­sibile pertanto svol­gere qualche prima riflessione sul futuro di questo im­portante settore dell’integrazione europea.
Secondo il nuovo programma di Stoccolma (2010-2014) lo SLSG si identifica con lo status di cittadino europeo secondo una suddivisione in quattro “cesti”: la tutela dei diritti fon­damentali e del pieno esercizio dei diritti connessi alla cittadinanza (libertà); la realizzazione di uno spazio europeo di giustizia (giustizia); la strategia della sicurezza a difesa del cittadino (sicurezza). Vi si aggiunge un quarto cesto della solidarietà, denominato una società più integrata per il cittadino, che riguarda indirettamente “uno status chiaro e comune agli immigrati le­gali”.
Il primo cesto della tutela dei diritti individuali potrà avvalersi del nuovo valore vincolante della Car­ta dei diritti fondamentali dell’UE e conferire un significato più concreto alla cittadinanza europea tramite nuovi atti di diritto secondario relativi alla libertà di circolazione, alla tutela della sfera privata, al rispetto della diversità e delle esigenze delle persone più vulnerabili. Il secondo sulla giustizia avrà come priorità la piena attuazione del principio del reciproco riconoscimento delle sentenze e degli atti giuridici e, in senso lato, l’armonizzazione della normativa in materia di diritto societario in quanto produttivo di certezze giuridiche per l’operatore economico che opera a livello transnazionale. Il terzo sulla strategia di sicurezza interna si compone del rafforzamento della cooperazione di polizia e sullo sviluppo di una più efficace cooperazione giudiziaria in materia penale e sul miglioramento della gestione e sorveglianza delle frontiere esterne. Il quarto riguarda la politica comune d’immigrazione e di asilo per il quale si prevede l’obiettivo di istituire una procedura unica e uno status uniforme in materia di protezione internazionale.
Per il suo funzionamento dello SLSG a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona è stato raggiunto un accordo (v. Consiglio, doc. 14785/09) sul funzionamento e la composizione del COSI (Comitato incaricato della sicurezza interna). Il nuovo Comitato previsto dal Trattato (art. 71 TFUE) ha funzione di coordinamento intergovernativo delle azioni in materia, che re­stano di competenza degli Stati membri; è un organo operativo “capitals-based” con un supporto logistico a Bruxelles ed è co­stituito da uno o più rappresentanti secondo la volontà dei singoli Stati membri; non potrà avere alcun possibile coinvolgimento nella preparazione degli atti legislativi. A tale riguardo, tuttavia, anche se la competenza è ormai interamente attribuita al COREPER, si è deciso di conservare, almeno sino al 2011, il Comitato strategico sull’immigrazione, le frontiere e l’asilo (CSIFA) e il Comitato dell’articolo 36 (CATS). Si tratta di organi non previsti dal nuovo Trattato ma che, in questa prima fase della sua entrata in vigore, si ritiene possano ancora svolgere un ruolo consultivo di definizione delle strategie e di supporto tec­nico alla preparazione degli atti legislativi. Per quanto riguarda le altre strutture di lavoro GAI, i lavori di approfondimento sono in corso prima dell’adozione di una decisione (art. 19 Re­golamento del Consiglio)
Non è possibile in questa sede approfondire i diversi aspetti del Programma (su cui si segnala un primo commento a cura di S. Rossi, E. Paciotti e V. Monetti, quale documento del­l’Os­ser­vatorio sul rispetto dei diritti fondamentali in Europa della Fon­dazione Basso/CIRDCE, dal titolo I diritti fondamentali nel­­lo spazio di libertà sicurezza e giustizia - Prospettive e re­spon­sabilità dopo il Trattato di Lisbona, reperibile on line).
Per il suo auspicabile contributo alla creazione di una “Co­mu­nità di diritto” una specifica attenzione meriterà la “road map” sulle garanzie procedurali e le altre proposte in materia coo­perazione penale. Già presentata dalla Presidenza svedese (doc. del Consiglio 11457/09) essa riguarda il riconoscimento dei diritti fondamentali alle persone coinvolte in procedimenti di carattere penale (imputati, vittime o testimoni): traduzione ed interpretazione; informazione sui diritti e informazione sulle ac­cuse; assistenza legale e diritto ad avere un avvocato; contatti con pa­renti, impiegati e autorità consolari; tutele speciali per persone vulnerabili; diritto di riesame dei motivi di detenzione.


(La presente nota rientra nel progetto di ricerca nazionale PRIN 2007 “Cittadinanza europea e diritti fondamentali nell’attuale fase del processo di in­tegrazione”. Responsabile nazionale, prof. Ennio Triggiani (PROT. 2007ETKBLF)).