LA NORMATIVA COMUNITARIA IN MATERIA DI ASILO E LA SUA ATTUAZIONE NELL'ORDINAMENTO ITALIANO (Parte seconda) - Sud in Europa

di Giuseppe MORGESE    (segue)

7. Le disposizioni che hanno comportato un notevole passo avanti nella politica comunitaria in materia di asilo sono contenute nelle direttive 2004/83 e 2005/85. La direttiva 2004/83, attuata in Italia con il già citato d.lgs. 251/2007, fornisce una definizione minima di “rifugiato” e di “persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale” e delinea i diritti minimi che gli Stati membri devono attribuire ai soggetti rientranti in entrambe le categorie.
La nozione di “rifugiato” di cui all’art. 2, lett. c) direttiva – corrispondente all’art. 2, lett. e) d.lgs. 251/2007 – è identica a quella già riportata della Convenzione di Ginevra, con l’unica limitazione soggettiva relativa ai cittadini dei Paesi membri i quali non possono essere considerati rifugiati (tale limitazione è contenuta anche nell’art. 1 d.lgs. 251/2007). Nella valutazione dell’esistenza del “fondato timore di persecuzione”, gli Stati membri ex art. 4 direttiva possono – mentre le autorità italiane ai sensi dell’art. 3 d.lgs. 251/2007 devono – richiedere una serie di documenti e compiere un esame individuale della domanda in base a condizioni oggettive (riguardanti il Paese d’origine) e soggettive (relative alla situazione individuale e alle circostanze personali del richiedente). I requisiti che integrano la nozione di rifugiato sono gli atti di persecuzione (che devono essere sufficientemente gravi per loro natura o frequenza da rappresenta- re una violazione grave dei diritti umani fondamentali, oppure costituire la somma di diverse misure il cui impatto sia sufficientemente grave: artt. 9 direttiva e 7 d.lgs. 251/2007) e i motivi per cui essi sono o possono essere inflitti (razza, religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale, orientamento sessuale, opinioni politiche: artt. 10 direttiva e 8 d.lgs. 251/2007). Il timore di persecuzione può basarsi ai sensi dell’art. 5 direttiva e dell’art. 4 d.lgs. 251/2007 su avvenimenti verificatisi non solo prima ma anche dopo la partenza del richiedente dal suo Paese di origine (c.d. protezione sur place), così come può essere ritenuto fondato se esso proviene, ex art. 6 direttiva (e 5 d.lgs. 251/2007), non solo da organizzazioni statali e da soggetti che le controllino ma anche da altri soggetti non statali, se i primi non possano o non vogliano fornire protezione. D’altro canto, ex artt. 7 direttiva e 6 d.lgs. 251/2007, rientrano nel novero dei soggetti che possono offrire protezione non solo gli Stati ma anche i partiti o le organizzazioni (anche internazionali) che controllino lo Stato o una parte del suo territorio, qualora siano in grado di fornire una reale protezione e dispongano di un sistema giuridico effettivo per la repressione degli atti di persecuzione. Secondo l’art. 8 direttiva (che tuttavia non trova corrispondenza nel d.lgs. 251/2007), gli Stati membri possono stabilire che il richiedente non necessiti di protezione internazionale se in un’altra parte del territorio del Paese d’origine questi non abbia fondato timore di persecuzione e se è ragionevole attendere che vi si stabilisca. Le cause di cessazione dello status di rifugiato, ai sensi degli artt. 11 direttiva e 9 d.lgs. 251/2007, identiche a quelle di cui all’art. 1C della Convenzione di Ginevra, devono avere natura non temporanea e si suddividono in volontarie (circostanze personali del rifugiato) e involontarie (mutate condizioni nel Paese d’origine). Le cause di esclusione, ex art. 12 direttiva, ricalcano invece quelle previste agli artt. 1D, 1E e 1F della medesima Convenzione: l’esclusione opera qualora il soggetto rientri in programmi di assistenza o protezione delle Nazioni Unite (par. 1), oppure se vi siano fondati motivi per ritenere che il rifugiato abbia commesso un crimine contro la pace, un crimine di guerra, un crimine contro l’umanità, un reato grave di diritto comune o atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni Unite (par. 2). L’art. 10, par. 2, lett. b) d.lgs. 251/2007 specifica che il rifugiato viene escluso non solo per i motivi appena elencati ma anche per aver commesso al di fuori del territorio italiano, prima del rilascio del permesso di soggiorno, un reato grave ovvero atti particolarmente crudeli che possano essere classificati quali reati gravi. Peraltro, ai sensi dell’art. 12 d.lgs. 251/2007 lo status di rifugiato non viene a priori riconosciuto se non è riscontrabile l’esistenza degli atti e dei motivi di persecuzione, oppure se sussistono cause di esclusione, o ancora se il richiedente costituisce un pericolo per la sicurezza dello Stato o per l’ordine e la sicurezza pubblica.
Come si ricordava, la direttiva 2004/83 ha ampliato il novero dei soggetti che possono richiedere asilo al di là della nozione convenzionale di rifugiato individuando, accanto a quest’ultima, quella di “persona ammissibile alla protezione sussidiaria”. Viene considerato tale ex art. 2, lett. e) direttiva – e ai sensi dell’art. 2, lett. g) d.lgs. 251/2007 – il cittadino di un Paese terzo o l’apolide che non possiede i requisiti per lo status di rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel Paese di origine o di dimora abituale, correrebbe un concreto rischio di subire un grave danno. La nozione di “danno grave” prescinde dai fondati motivi individuali di persecuzione e comprende la condanna a morte o all’esecuzione, la tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante nonché la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante da situazioni di conflitto armato interno o internazionale (artt. 15 direttiva e 14 d.lgs. 251/2007). Ciò posto, le disposizioni applicabili ai soggetti ammissibili alla protezione sussidiaria sono sostanzialmente identiche a quelle previsti per i rifugiati con riferimento alla valutazione delle domande, a coloro che possono essere considerati responsabili del danno grave e ai soggetti che offrono protezione. Anche le cause di cessazione della protezione sussidiaria (artt. 16 direttiva e 15 d.lgs. 251/2007) sono analoghe a quelle previste per i rifugiati, mentre a quelle di esclusione si aggiungono ex artt. 17 direttiva e 16 d.lgs. 251/2007 da un lato il pericolo per la comunità o la sicurezza dello Stato e dall’altro l’aver lasciato il Paese d’origine esclusivamente per evitare le conseguenze di reati punibili con la reclusione se perpetrati nello Stato membro ospitante (la disposizione nazionale specifica che il beneficiario deve aver commesso un reato grave nel territorio nazionale o all’estero, valutabile anche tenendo conto della pena prevista dalla legge italiana).
La differenza tra rifugiati e beneficiari della protezione sussidiaria è apprezzabile anche con riferimento al contenuto delle due possibili forme di protezione. Ai sensi degli artt. 20 direttiva e 19 d.lgs. 251/2007 vige un generale principio di rispetto della Convenzione di Ginevra nonché delle esigenze dei minori e delle altre categorie portatrici di esigenze particolari. La disposizione comunitaria appena indicata prevede la possibilità di ridurre i benefici per i rifugiati e gli altri beneficiari in casi specifici, possibilità che invece il legislatore italiano ha ritenuto di non prendere in considerazione. Per quanto riguarda i rifugiati, agli stessi si applica il generale divieto di refoulement fatto salvo il caso in cui questi rappresentino un pericolo per la sicurezza, per la comunità dello Stato ospite (art. 21 direttiva) e per l’ordine e la sicurezza pubblica in ragione di una condanna definitiva per alcuni reati (art. 20 d.lgs. 251/2007). Gli Stati membri devono inoltre fornire ai rifugiati le appropriate informazioni sulle condizioni della protezione (art. 22 direttiva e 21 d.lgs. 251/2007), preservare l’unità del suo nucleo familiare e garantire i medesimi diritti ai familiari (art. 23 direttiva; l’art. 22 d.lgs. 251/2007 specifica che ai familiari viene rilasciato un permesso di soggiorno “per motivi familiari” ex art. 30 Testo unico). Al rifugiato dev’essere rilasciato un permesso di soggiorno della durata non inferiore a tre anni rinnovabile (art. 24 direttiva; il corrispondente permesso di soggiorno “per asilo” ai sensi dell’art. 23 d.lgs. 251/2007 ha tuttavia una durata quinquennale, rinnovabile automaticamente) e i documenti di viaggio per recarsi all’estero (artt. 25 direttiva e 24 d.lgs. 251/2007). Gli Stati membri devono autorizzare l’esercizio per i rifugiati di attività lavorative e garantire loro l’accesso alle attività di formazione occupazionale, professionale e di tirocinio a condizione di parità rispetto ai cittadini (art. 26 direttiva; l’art. 25 d.lgs. 251/2007 vi aggiunge l’accesso al pubblico impiego a parità di condizioni con i cittadini comunitari). Devono essere inoltre garantiti l’accesso all’istruzione sia ai minori che agli adulti, l’assistenza sociale e sanitaria, le misure di tutela dei minori non accompagnati, l’accesso all’alloggio, la libera circolazione nel territorio nazionale, l’accesso ai programmi nazionali di integrazione e l’assistenza a coloro che desiderano rimpatriare volontariamente (artt. da 27 a 34 direttiva nonché da 26 a 30 d.lgs. 251/2007).
Rispetto ai rifugiati, la posizione dei beneficiari della protezione sussidiaria risulta essere nella direttiva 2004/83 variamente soggetta a limitazioni; queste tuttavia appaiono più sfumate nella normativa italiana di attuazione. Giusta il richiamo, operato dall’art. 21, par. 1 direttiva, del principio di non refoulement in conformità degli obblighi internazionali assunti dagli Stati membri – tra cui rileva in particolare l’art. 3 CEDU –, grava in capo ai predetti Stati il divieto di respingimento anche nei confronti dei beneficiari della protezione sussidiaria (conforme l’art. 20 d.lgs. 251/2007). I diritti dei familiari delle persone am-messe a tale forma di protezione possono essere sottoposti a determinate condizioni ex art. 23 direttiva: l’art. 22 d.lgs. 251/2007 precisa che il ricongiungimento familiare avviene a parità di condizioni con i cittadini immigrati (dunque, previa dimostrazione di un reddito idoneo al sostentamento dei familiari e di una idonea sistemazione) senza che questi possano usufruire delle facilitazioni previste per i rifugiati. Ai sensi dell’art. 24 direttiva il permesso di soggiorno deve avere una durata minima di appena di un anno (ma l’art. 23 d.lgs. 251/2007 dispone più favorevolmente con riferimento al rilascio di un permesso di soggiorno “per protezione sussidiaria” di durata triennale, rinnovabile previo parere della Commissione competente e convertibile in uno “per motivi di lavoro”). I documenti di viaggio devono essere rilasciati ex art. 25 direttiva almeno quando sussistano gravi ragioni umanitarie che rendano necessaria la presenza dei beneficiari della protezione sussidiaria in un altro Stato, purché non vi ostino motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico (l’art. 24 d.lgs. 251/2007 adotta invece una definizione in negativo, disponendo il rifiuto o il ritiro di simili documenti solo qualora vi siano ragionevoli motivi per dubitare dell’identità del beneficiario oppure se sussistono gravissimi motivi attinenti alla sicurezza nazionale e all’ordine pubblico). L’art. 26 direttiva prevede che i beneficiari della protezione sussidiaria possano esercitare attività lavorative subordinate o autonome, benché gli Stati membri possano subordinare l’accesso all’occupazione alla situazione esistente sul mercato del lavoro, mentre per quanto riguarda l’accesso alle attività di formazione occupazionale, professionale e di tirocinio non è obbligatorio nei loro confronti l’estensione del trattamento nazionale (con una previsione indubbiamente più favorevole, l’art. 25 d.lgs. 251/2007 ha invece equiparato tali soggetti ai rifugiati, pur essendo ai primi precluso l’accesso al pubblico impiego). Mentre viene garantito l’accesso all’istruzione per i minori e gli adulti (artt. 27 direttiva e 26 d.lgs. 251/2007), l’assistenza sociale e sanitaria ex artt. 28 e 29 direttiva può essere al contrario limitata alle sole prestazioni essenziali (invece l’art. 27 d.lgs. 251/2007 non reca tale limitazione). Infine, sia gli artt. da 30 a 34 direttiva 2004/83 che gli artt. da 28 a 30 d.lgs. 251/2007 equiparano i beneficiari della protezione sussidiaria ai rifugiati con riferimento alle misure sui minori non accompagnati, sull’accesso all’alloggio, sulla libertà di circolazione nel territorio dello Stato ospite, sull’accesso ai programmi di integrazione e sull’assistenza al rimpatrio volontario.

8. La disciplina comunitaria in materia di asilo è completata dalla citata direttiva 2005/85. Benché diretta principalmente a disporre l’armonizzazione minima per le procedure applicabili allo status di rifugiato, la direttiva permette agli Stati membri di estendere il suo àmbito di applicazione a tutte le domande di protezione internazionale (art. 3). Il recente d.lgs. 25/2008 di attuazione della direttiva in esame – nell’abrogare la maggior parte delle norme in materia di asilo contenute nella legge 39/1990 e nel prevedere la sostituzione del d.P.R. 303/2004 con una nuova regolamentazione di attuazione – ha accolto la soluzione più ampia, disciplinando tutte le procedure per l’esame delle domande di protezione internazionale (art. 1 d.lgs. 25/2008) e chiarendo che s’intendono come tali le domande per ottenere lo status di rifugiato o lo status di protezione sussidiaria (art. 2, lett. b) d.lgs. 25/2008). Sugli Stati membri grava l’obbligo ex art. 4 direttiva di designare le autorità nazionali competenti per l’esame delle domande di asilo. L’art. 3 d.lgs. 25/2008 individua tali autorità nelle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale (la cui nomina, composizione, modalità di voto e competenza territoriale viene disciplinata nel successivo art. 4) e nella Commissione nazionale per il diritto di asilo (che ai sensi dell’art. 5 d.lgs. 25/2008 ha competenza in materia di revoca e cessazione dello status di protezione internazionale oltre a vari altri compiti, tra cui quello di indirizzo, coordinamento e formazione delle Commissioni territoriali).
Un primo gruppo di norme ha ad oggetto i principî e le garanzie cui si devono informare le diverse procedure nazionali. Ai sensi dell’art. 6 direttiva gli Stati membri possono richiedere che la domanda di asilo venga presentata personalmente e/o in un luogo preciso, pur potendo stabilire norme ad hoc in caso di domande presentate da minori o da adulti per conto di persone a loro carico (l’art. 6 d.lgs. 25/2008 prevede la presentazione presso gli uffici di polizia di frontiera o della questura competente da parte di tutti questi soggetti). I richiedenti hanno il diritto di rimanere nello Stato membro durante l’esame della domanda fino all’adozione di una decisione, a meno che non si tratti di una domanda reiterata oppure qualora il soggetto debba essere consegnato o estradato altrove (artt. 7 direttiva e 7 d.lgs. 25/2008). Mediante alcune disposizioni che dimostrano un certo favor nei confronti del richiedente, è previsto inoltre che una domanda non possa essere respinta o non esaminata solo in base alla sua tardiva presentazione ma che il suo esame e la relativa decisione debbano essere prese in modo individuale, obiettivo e imparziale, sulla base di fonti di informazione precise e aggiornate, la cui diffusione in Italia è a cura della Commissione nazionale, nonché da personale qualificato (artt. 8 direttiva e 8 d.lgs. 25/2008). Le decisioni devono essere comunicate per iscritto, dovendo quella di diniego essere corredata dalle motivazioni di fatto e di diritto e dall’indicazione dei mezzi di impugnazione (artt. 9 direttiva e 9 d.lgs. 25/2008). Ancora, gli artt. 10 direttiva e 10 d.lgs. 25/2008 stabiliscono che, all’atto della presentazione della domanda, il richiedente debba essere informato (nella lingua indicata nella domanda o in una che è ragionevole supporre possa capire) della procedura da seguire, dei suoi diritti e obblighi durante il procedimento, delle conseguenze di eventuali inadempimenti e della mancata cooperazione con le autorità, dei tempi e mezzi a sua disposizione per corredare la domanda degli elementi utili all’esame (in Italia è prevista la redazione di un opuscolo informativo a cura della Commissione nazionale). Il richiedente potrà richiedere l’assistenza delle organizzazioni competenti in materia di asilo nonché farsi assistere da un interprete, mentre la decisione dev’essergli tempestivamente comunicata nella lingua utilizzata per l’istruttoria. Gli Stati membri ex artt. 11 direttiva possono prevedere che i richiedenti asilo cooperino con le autorità competenti; l’art. 11 d.lgs. 25/2008 invece impone una simile cooperazione per particolari adempimenti.
Prima di assumere la decisione, gli Stati membri devono disporre ex art. 12 direttiva e 12 d.lgs. 25/2008 l’audizione del ri-chiedente anche minore. Tale colloquio può essere omesso qualora l’autorità sia comunque in grado di prendere una decisione positiva oppure quando non sia ragionevolmente fattibile per le condizioni personali del richiedente (da notare che la norma interna non contempla altre due ipotesi di omissione previste da quella comunitaria, mentre invece ammette l’ipotesi di un rinvio per motivi di salute o per altri gravi motivi). La mancata audizione non inficia l’esito o la stessa adozione della decisione finale, pur potendosi secondo la norma di attuazione disporre una nuova convocazione in caso di mancata o irrituale comunicazione. Il colloquio deve svolgersi secondo determinati criteri e sotto la direzione di personale qualificato (artt. 13 direttiva e 13 d.lgs. 25/2008; ma vedi anche l’art. 15 d.lgs. 25/2008) e di esso dev’essere redatto verbale (artt. 14 direttiva e 14 d.lgs. 25/2008). Il diritto all’assistenza e alla rappresentanza legale è previsto secondo le modalità degli artt. 15 direttiva e 16 d.lgs. 25/2008, e all’avvocato ai sensi degli artt. 16 direttiva e 17 d.lgs. 25/2008 dev’essere garantito il pieno accesso alle informazioni contenute nella pratica del richiedente. Ai minori non accompagnati si applicano le speciali disposizioni di cui agli artt. 17 direttiva e 19 d.lgs. 25/2008, mentre altre norme sono previste in materia di ritiro esplicito o implicito della domanda nonché di rinuncia ad essa (artt. 19 e 20 direttiva nonché 23 d.lgs. 25/2008), relativamente al ruolo dell’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (artt. 21 direttiva e 24 d.lgs. 25/2008) e infine con riferimento alle modalità di raccolta delle informazioni sui singoli casi (artt. 22 direttiva e 25 d.lgs. 25/2008).
Per quanto riguarda la questione del trattenimento in pendenza della domanda, l’art. 18 direttiva afferma che esso non può essere disposto solo in base alla circostanza per cui il soggetto è un richiedente asilo, e che il trattenuto ha diritto a un rapido sindacato giurisdizionale. Tuttavia la direttiva non contiene una lista neanche esemplificativa dei casi di trattenimento lasciando piena discrezionalità agli Stati membri. L’art. 20 d.lgs. 25/2008 ha dunque previsto che il richiedente possa essere accolto in uno dei “Centri di accoglienza richiedenti asilo” qualora debba essere accertata la sua identità oppure in caso di documenti falsi o contraffatti; quando ha presentato la domanda dopo essere stato fermato per elusione dei controlli alla frontiera oppure in condizioni di soggiorno irregolare; o ancora in presenza di un provvedimento di respingimento o di espulsione. Lo stesso richiedente potrà invece essere trattenuto ex art. 21 d.lgs. 25/2008 in un CPT nei casi elencati nell’art. 1F della Convenzione di Ginevra, qualora sia stato condannato in Italia per uno dei reati elencati nella norma e nel caso in cui sia destinatario di un provvedimento di espulsione. A tal proposito, si deve segnalare con favore la scelta di trasformare in casi di “accoglienza” le previgenti ipotesi di trattenimento facoltativo e obbligatorio di cui all’art. 1 bis legge 39/1990 (introdotte dalla legge 189/2002, ipotesi per le quali il successivo art. 1 ter e il d.P.R. 303/2004 disponeva la già criticata procedura sommaria), riservando invece la misura di trattenimento ai casi di reati gravi oppure in presenza di una decisione di espulsione già esecutiva.
Un secondo gruppo di norme è invece dedicato alle disposizioni strettamente procedurali. Con riferimento al procedimento di primo grado – che dev’essere espletato quanto prima possibile fatto salvo un esame adeguato e completo – l’art. 23 direttiva consente agli Stati membri di prevedere una procedura normale e una prioritaria o accelerata. La procedura normale, che nelle intenzioni della direttiva si applica in via residuale, viene disciplinata in Italia dagli artt. da 26 a 32 d.lgs. 25/2008 (su cui non ci si può soffermare in questa sede). Una procedura prioritaria o accelerata può essere invece disposta nei casi di domanda inammissibile, infondata (ex art. 28 direttiva oppure qualora il richiedente provenga da un “Paese di origine sicuro” in base a un elenco comune minimo predisposto dal Consiglio UE ex artt. da 29 a 31 direttiva), reiterata (art. 32 direttiva) o meramente dilatoria; oppure qualora contenga dati falsi, omissioni rilevanti, dichiarazioni incoerenti, contraddittorie, improbabili o insufficienti; o ancora se il richiedente costituisce un pericolo per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico. La domanda viene al contrario dichiarata, ex art. 25 direttiva, “irricevibile” in particolare qualora il richiedente riceva protezione in un altro Paese di primo asilo, ex art. 26 direttiva, oppure si trovi in un Paese terzo sicuro, ex art. 27 direttiva. Per parte sua, l’art. 28 d.lgs. 25/2008 prevede un “esame prioritario” se la domanda è palesemente fondata, se è presentata da un richiedente appartenente a una delle categorie di persone vulnerabili (ex art. 8 d.lgs. 140/2005) oppure se è presentata da un richiedente per il quale sono stati disposti l’accoglienza o il trattenimento; i casi di inammissibilità sono invece elencati nell’art. 29 d.lgs. 25/2008.
Un terzo e ultimo gruppo di norme disciplina le procedure in caso di revoca, cessazione e rinuncia della protezione internazionale (artt. 37 e 38 direttiva nonché 33 e 34 d.lgs. 25/2008), e soprattutto quelle in caso di impugnazione. L’art. 39 direttiva stabilisce il fondamentale diritto del richiedente a un mezzo di impugnazione efficace dinanzi a un giudice nelle ipotesi contemplate, ma lascia liberi gli Stati membri di attribuire o meno al ricorso l’effetto sospensivo. A sua volta, l’art. 35 d.lgs. 25/2008 individua il giudice dell’impugnazione nel tribunale (in composizione monocratica) territorialmente competente per la Commissione che ha pronunciato la decisione di primo grado. Il ricorso dev’essere proposto entro 30 giorni dalla comunicazione di quest’ultima e si svolge con le modalità dei procedimenti in camera di consiglio. L’effetto sospensivo del ricorso è previsto solo per le domande di diniego della protezione internazionale, mentre per tutte le altre la sospensione dell’esecuzione dev’essere chiesta allo stesso giudice dell’impugnazione. Infine, avverso la sentenza del tribunale può essere proposto reclamo privo di effetti sospensivi alla Corte d’appello e, successivamente, anche ricorso per Cassazione.