LA CORTE DI GIUSTIZIA NELLA COSTITUZIONE EUROPEA
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Tra
i tanti aspetti interessanti della “Costituzione europea” un posto non
secondario occupano le innovazioni relative al sistema giurisdizionale
comunitario, cui del resto la Convenzione presieduta da Giscard
d’Estaing aveva dedicato uno dei pochi, ma più efficaci, “Circoli di
discussione” da essa istituiti.
D’altra parte, è evidente che qualunque modifica del diritto che essa è chiamata ad interpretare ed applicare, ed a maggior ragione una così profonda revisione del sistema istituzionale e normativo dell’Unione, non può non incidere direttamente sul ruolo e sull’azione della Corte, che quel sistema ha concorso a costruire con la propria cinquantennale giurisprudenza e che in prospettiva dovrà operare nello stesso senso nei confronti della nuova architettura.
Ma c’è di più. Nel momento in cui l’ordinamento giuridico comunitario evolve verso forme più consolidate di costituzionalismo è la stessa posizione della Corte ad essere “costituzionalizzata”, così come risultano inevitabilmente accresciuti il suo ruolo e le sue responsabilità di fronte alle sfide che la nuova fase del processo d’integrazione le propone. Essa sarà infatti chiamata ad essere garante al tempo stesso della continuità dei principi del sistema e della tutela dell’acquis comunitario, ma anche delle esigenze di assestamento e di sviluppo del nuovo edificio.
Di tutto ciò, a me pare, i lavori preparatori della Costituzione hanno rivelato in ogni passaggio una chiara consapevolezza, così come hanno confermato il diffuso apprezzamento per il ruolo fin qui svolto dalla Corte e la fiducia in quello che essa potrà svolgere nel nuovo quadro costituzionale.
In questo senso va letto, a mio avviso, anche l’esplicito riferimento che l’art. IV-438 della Costituzione opera al mantenimento della giurisprudenza della Corte di giustizia come “fonte d’interpretazione del diritto dell’Unione”, riferimento che esprime certo l’intenzione di non voler fare tabula rasa del passato e di volerne al contrario salvaguardare il ricco patrimonio giurisprudenziale come elemento essenziale dell’eredità dell’Unione, ma costituisce altresì, e neppure troppo implicitamente, il riconoscimento del ruolo e dell’importanza dell’azione fin qui svolta dalla Corte.
Ciò detto, devo avvertire che, in linea generale, il nuovo testo non apporta molte modifiche alle pertinenti disposizioni dei trattati, ed anche queste non appaiono il linea di massima particolarmente sconvolgenti, né quanto all’organizzazione, né soprattutto quanto alle competenze della Corte. La Costituzione è così sfuggita alla tentazione, concreta nella foga rifondazionista che specie inizialmente animava la Convenzione, di introdurre in questo settore innovazioni non mature o non opportune.
Questa scelta di salvaguardare le caratteristiche essenziali della giurisdizione comunitaria va giudicata in modo positivo.
Ricordo infatti che sono già state introdotte nel Trattato di Nizza, quindi molto recentemente, modifiche importanti al sistema giurisdizionale comunitario, modifiche per vero non da tutti apprezzate e che comunque non sono state ancora pienamente attuate e perciò neppure metabolizzate.
Ricordo anche che tali modifiche si incrociano con quelle indotte dall’allargamento e dall’arrivo di dieci nuovi giudici alla Corte su un totale ormai di 25.
Ora, è vero che l’edificio giudiziario comunitario si presenta ormai maturo, stabile e solido. Esso tuttavia non potrebbe essere esposto a sperimentazioni affrettate e neppure a riforme importanti che non siano ben equilibrate, lungamente maturate e chiaramente giustificate, senza rischi per la stabilità del sistema. Come la natura, insomma, anche “curia non facit saltus”!
Il fatto che questi timori siano ormai fugati va salutato, ripeto, come un fatto positivo, perché è interesse di tutti salvaguardare il prestigio e la qualità dell’amministrazione della giustizia, la coerenza della giurisprudenza, la garanzia di una protezione giudiziaria e di un controllo di legalità all’altezza della comunità di diritto che l’Unione Europea ha l’ambizione di essere.
2. Venendo ora ad un esame più specifico delle innovazioni, segnalo anzitutto che la tecnica seguita rispetto al sistema giurisdizionale comunitario non si discosta da quella utilizzata per vari altri settori ed in particolare per quello istituzionale. In sostanza, si enunciano nella prima Parte della Costituzione i principi generali e gli aspetti fondamentali della materia e se ne rinvia poi la regolamentazione dettagliata alla Parte Terza.
Per quanto qui interessa, quindi, si ritrovano nella prima Parte solo pochissime disposizioni concernenti la Corte di Giustizia, il resto essendo oggetto di disciplina nella Parte terza. Più in particolare, direi che nella prima Parte, se si esclude l’elenco delle Istituzioni, fornito dall’art. I-19 (dove la Corte passa al quinto posto a seguito dell’inserimento del Consiglio europeo in quell’elenco), rileva il solo art. I-29, che descrive la missione, le competenze e gli aspetti essenziali della composizione ed organizzazione della Corte.
3. In tale disposizione, la prima e più importante innovazione è data dalla configurazione della “Corte di giustizia dell’Unione europea” come istituzione unica, articolata in più formazioni. Il par. 1 si riferisce infatti alla istituzione “Corte di giustizia” come comprendente sia la “Corte di giustizia” che il “Tribunale” e i “tribunali specializzati”.
La soluzione è frutto di una scelta molto difficile, ma mi pare che essa dia al complesso edificio giurisdizionale una sistemazione più logica e coerente a fronte delle attuali ambiguità dei testi.
Ricordo infatti che per molti anni, anche in ragione delle modalità e delle motivazioni dell’istituzione delle sue nuove componenti, l’edificio è stato (com’è ancora) definito in termini approssimativi e tecnicamente discutibili, dato che il Tribunale di primo grado (TPI) era (ed è) “affiancato” alla Corte e, dopo il Trattato di Nizza, “camere giurisdizionali” potevano a loro volta essere “affiancate” al TPI (art. 220, comma 2). La sostanza non era molto diversa, specie dopo che quel Trattato ha assimilato il TPI (ma non le “camere giurisdizionali”) alla Corte nell’adempimento della missione tradizionale di quest’ultima (art. 220, comma 1); è indubbio tuttavia che sul piano formale il rapporto tra le varie formazioni dell’Istituzione era e rimane ancor oggi ambiguo. Con l’attuale formulazione dell’art. I-29, esso risponderà per lo meno ad una precisa logica.
4. All’istituzione “Corte di giustizia” nel suo complesso è affidato il compito, per così dire storico, della Corte: assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione “della Costituzione” (attualmente: “del trattato”).
Al secondo comma del par. 1, viene peraltro previsto che gli Stati membri debbano stabilire “i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nel settore del diritto dell’Unione”.
La disposizione è assolutamente innovativa, anche se sancisce un obbligo che era già desumibile dal sistema. Oltre infatti a conformarsi al principio di sussidiarietà, che sotto il profilo qui rilevante comporta che la tutela delle persone fisiche e giuridiche è anzitutto compito dei giudici nazionali, essa rappresenta altresì un corollario del principio del primato del diritto comunitario, ed al tempo stesso codifica un indirizzo, costantemente ribadito dalla giurisprudenza della Corte, secondo cui “i singoli devono poter beneficiare di una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti riconosciuti loro dall’ordinamento giuridico comunitario”.
Ora, tale tutela non è affare esclusivo del giudice comunitario; essa va invece valutata nel quadro complessivo dei rimedi offerti tanto dal diritto comunitario quanto dal diritto nazionale, perché anche questi ultimi operano come giudici di diritto comunitario quando tutelano situazioni giuridiche fondate su tale diritto. Vi è quindi complementarietà tra rimedi giurisdizionali comunitari e nazionali, che insieme compongono da questo punto di vista un sistema globale, un’unica architettura giurisdizionale.
Ciò detto, c’è però da chiedersi anzitutto se, considerato il suo oggetto specifico, la disposizione sia collocata al posto giusto, visto che comunque essa non riguarda direttamente né il ruolo della Corte, né il rapporto tra questa e i giudici nazionali. Forse, la sedes materiae più appropriata avrebbe potuto (o potrebbe) essere l’art. I-5 della Costituzione, che è appunto dedicato alle relazioni tra l’Unione e gli Stati membri e sancisce, tra l’altro, il principio della leale collaborazione.
Ma soprattutto, per questa come per tutte le disposizioni che iscrivono nei testi principi già affermati sul piano giurisprudenziale, c’è da chiedersi se fosse proprio necessario codificarla e se essa non rischi, per la sua essenzialità e radicalità, di creare problemi che il più disteso e articolato discorso giurisprudenziale permette di evitare, in particolare obbligando la Corte a verifiche del diritto processuale nazionale che essa ha sempre cercato di escludere.
5. Per il resto, mi limito a segnalare, quanto alla procedura di nomina dei membri dell’istituzione, la previsione di un Comitato di sette personalità che dovrà fornire, prima della decisione di nomina, “un parere sull’adeguatezza dei candidati all’esercizio delle (rispettive) funzioni”. Ciò, chiaramente, al fine di assicurare un sistema di filtraggio o di controllo esterno sulle designazioni degli Stati membri, come insistentemente richiesto da più parti nell’evidente intento di accrescere la trasparenza nella procedura e il rigore nelle scelte. Il Comitato non deve operare alcuna selezione tra i candidati (che restano pur sempre designati uno per ciascuno Stato membro), ma può solo fornire un parere sulla loro qualificazione. È difficile tuttavia immaginare che una candidatura giudicata inadeguata dal Comitato possa essere mantenuta.
6. Quanto infine al par. 3 dell’art. I-29, esso riassume in tre alinea le competenze attribuite all’istituzione Corte di giustizia, lasciando alla Parte III il compito di regolarle analiticamente.
Per quanto formulata molto meglio delle iniziali redazioni del progetto, la disposizione non rimuove i dubbi sull’opportunità di un elenco così sommario e generico, nonché in buona sostanza superfluo. Basti pensare che essa si chiude indicando che la Corte si pronuncia “sugli altri casi previsti dalla Costituzione”, trascurando il fatto che anche i casi previsti dai due alinea precedenti sono “previsti dalla Costituzione”. Ciò senza contare il rischio che l’elencazione possa apparire in qualche modo limitativa o portare a confusioni interpretative.
Forse sarebbe stato preferibile limitarsi a precisare che le tre formazioni della Corte esercitano le competenze a ciascuna attribuite dalle norme successive della Costituzione.
D’altra parte, è evidente che qualunque modifica del diritto che essa è chiamata ad interpretare ed applicare, ed a maggior ragione una così profonda revisione del sistema istituzionale e normativo dell’Unione, non può non incidere direttamente sul ruolo e sull’azione della Corte, che quel sistema ha concorso a costruire con la propria cinquantennale giurisprudenza e che in prospettiva dovrà operare nello stesso senso nei confronti della nuova architettura.
Ma c’è di più. Nel momento in cui l’ordinamento giuridico comunitario evolve verso forme più consolidate di costituzionalismo è la stessa posizione della Corte ad essere “costituzionalizzata”, così come risultano inevitabilmente accresciuti il suo ruolo e le sue responsabilità di fronte alle sfide che la nuova fase del processo d’integrazione le propone. Essa sarà infatti chiamata ad essere garante al tempo stesso della continuità dei principi del sistema e della tutela dell’acquis comunitario, ma anche delle esigenze di assestamento e di sviluppo del nuovo edificio.
Di tutto ciò, a me pare, i lavori preparatori della Costituzione hanno rivelato in ogni passaggio una chiara consapevolezza, così come hanno confermato il diffuso apprezzamento per il ruolo fin qui svolto dalla Corte e la fiducia in quello che essa potrà svolgere nel nuovo quadro costituzionale.
In questo senso va letto, a mio avviso, anche l’esplicito riferimento che l’art. IV-438 della Costituzione opera al mantenimento della giurisprudenza della Corte di giustizia come “fonte d’interpretazione del diritto dell’Unione”, riferimento che esprime certo l’intenzione di non voler fare tabula rasa del passato e di volerne al contrario salvaguardare il ricco patrimonio giurisprudenziale come elemento essenziale dell’eredità dell’Unione, ma costituisce altresì, e neppure troppo implicitamente, il riconoscimento del ruolo e dell’importanza dell’azione fin qui svolta dalla Corte.
Ciò detto, devo avvertire che, in linea generale, il nuovo testo non apporta molte modifiche alle pertinenti disposizioni dei trattati, ed anche queste non appaiono il linea di massima particolarmente sconvolgenti, né quanto all’organizzazione, né soprattutto quanto alle competenze della Corte. La Costituzione è così sfuggita alla tentazione, concreta nella foga rifondazionista che specie inizialmente animava la Convenzione, di introdurre in questo settore innovazioni non mature o non opportune.
Questa scelta di salvaguardare le caratteristiche essenziali della giurisdizione comunitaria va giudicata in modo positivo.
Ricordo infatti che sono già state introdotte nel Trattato di Nizza, quindi molto recentemente, modifiche importanti al sistema giurisdizionale comunitario, modifiche per vero non da tutti apprezzate e che comunque non sono state ancora pienamente attuate e perciò neppure metabolizzate.
Ricordo anche che tali modifiche si incrociano con quelle indotte dall’allargamento e dall’arrivo di dieci nuovi giudici alla Corte su un totale ormai di 25.
Ora, è vero che l’edificio giudiziario comunitario si presenta ormai maturo, stabile e solido. Esso tuttavia non potrebbe essere esposto a sperimentazioni affrettate e neppure a riforme importanti che non siano ben equilibrate, lungamente maturate e chiaramente giustificate, senza rischi per la stabilità del sistema. Come la natura, insomma, anche “curia non facit saltus”!
Il fatto che questi timori siano ormai fugati va salutato, ripeto, come un fatto positivo, perché è interesse di tutti salvaguardare il prestigio e la qualità dell’amministrazione della giustizia, la coerenza della giurisprudenza, la garanzia di una protezione giudiziaria e di un controllo di legalità all’altezza della comunità di diritto che l’Unione Europea ha l’ambizione di essere.
2. Venendo ora ad un esame più specifico delle innovazioni, segnalo anzitutto che la tecnica seguita rispetto al sistema giurisdizionale comunitario non si discosta da quella utilizzata per vari altri settori ed in particolare per quello istituzionale. In sostanza, si enunciano nella prima Parte della Costituzione i principi generali e gli aspetti fondamentali della materia e se ne rinvia poi la regolamentazione dettagliata alla Parte Terza.
Per quanto qui interessa, quindi, si ritrovano nella prima Parte solo pochissime disposizioni concernenti la Corte di Giustizia, il resto essendo oggetto di disciplina nella Parte terza. Più in particolare, direi che nella prima Parte, se si esclude l’elenco delle Istituzioni, fornito dall’art. I-19 (dove la Corte passa al quinto posto a seguito dell’inserimento del Consiglio europeo in quell’elenco), rileva il solo art. I-29, che descrive la missione, le competenze e gli aspetti essenziali della composizione ed organizzazione della Corte.
3. In tale disposizione, la prima e più importante innovazione è data dalla configurazione della “Corte di giustizia dell’Unione europea” come istituzione unica, articolata in più formazioni. Il par. 1 si riferisce infatti alla istituzione “Corte di giustizia” come comprendente sia la “Corte di giustizia” che il “Tribunale” e i “tribunali specializzati”.
La soluzione è frutto di una scelta molto difficile, ma mi pare che essa dia al complesso edificio giurisdizionale una sistemazione più logica e coerente a fronte delle attuali ambiguità dei testi.
Ricordo infatti che per molti anni, anche in ragione delle modalità e delle motivazioni dell’istituzione delle sue nuove componenti, l’edificio è stato (com’è ancora) definito in termini approssimativi e tecnicamente discutibili, dato che il Tribunale di primo grado (TPI) era (ed è) “affiancato” alla Corte e, dopo il Trattato di Nizza, “camere giurisdizionali” potevano a loro volta essere “affiancate” al TPI (art. 220, comma 2). La sostanza non era molto diversa, specie dopo che quel Trattato ha assimilato il TPI (ma non le “camere giurisdizionali”) alla Corte nell’adempimento della missione tradizionale di quest’ultima (art. 220, comma 1); è indubbio tuttavia che sul piano formale il rapporto tra le varie formazioni dell’Istituzione era e rimane ancor oggi ambiguo. Con l’attuale formulazione dell’art. I-29, esso risponderà per lo meno ad una precisa logica.
4. All’istituzione “Corte di giustizia” nel suo complesso è affidato il compito, per così dire storico, della Corte: assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione “della Costituzione” (attualmente: “del trattato”).
Al secondo comma del par. 1, viene peraltro previsto che gli Stati membri debbano stabilire “i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nel settore del diritto dell’Unione”.
La disposizione è assolutamente innovativa, anche se sancisce un obbligo che era già desumibile dal sistema. Oltre infatti a conformarsi al principio di sussidiarietà, che sotto il profilo qui rilevante comporta che la tutela delle persone fisiche e giuridiche è anzitutto compito dei giudici nazionali, essa rappresenta altresì un corollario del principio del primato del diritto comunitario, ed al tempo stesso codifica un indirizzo, costantemente ribadito dalla giurisprudenza della Corte, secondo cui “i singoli devono poter beneficiare di una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti riconosciuti loro dall’ordinamento giuridico comunitario”.
Ora, tale tutela non è affare esclusivo del giudice comunitario; essa va invece valutata nel quadro complessivo dei rimedi offerti tanto dal diritto comunitario quanto dal diritto nazionale, perché anche questi ultimi operano come giudici di diritto comunitario quando tutelano situazioni giuridiche fondate su tale diritto. Vi è quindi complementarietà tra rimedi giurisdizionali comunitari e nazionali, che insieme compongono da questo punto di vista un sistema globale, un’unica architettura giurisdizionale.
Ciò detto, c’è però da chiedersi anzitutto se, considerato il suo oggetto specifico, la disposizione sia collocata al posto giusto, visto che comunque essa non riguarda direttamente né il ruolo della Corte, né il rapporto tra questa e i giudici nazionali. Forse, la sedes materiae più appropriata avrebbe potuto (o potrebbe) essere l’art. I-5 della Costituzione, che è appunto dedicato alle relazioni tra l’Unione e gli Stati membri e sancisce, tra l’altro, il principio della leale collaborazione.
Ma soprattutto, per questa come per tutte le disposizioni che iscrivono nei testi principi già affermati sul piano giurisprudenziale, c’è da chiedersi se fosse proprio necessario codificarla e se essa non rischi, per la sua essenzialità e radicalità, di creare problemi che il più disteso e articolato discorso giurisprudenziale permette di evitare, in particolare obbligando la Corte a verifiche del diritto processuale nazionale che essa ha sempre cercato di escludere.
5. Per il resto, mi limito a segnalare, quanto alla procedura di nomina dei membri dell’istituzione, la previsione di un Comitato di sette personalità che dovrà fornire, prima della decisione di nomina, “un parere sull’adeguatezza dei candidati all’esercizio delle (rispettive) funzioni”. Ciò, chiaramente, al fine di assicurare un sistema di filtraggio o di controllo esterno sulle designazioni degli Stati membri, come insistentemente richiesto da più parti nell’evidente intento di accrescere la trasparenza nella procedura e il rigore nelle scelte. Il Comitato non deve operare alcuna selezione tra i candidati (che restano pur sempre designati uno per ciascuno Stato membro), ma può solo fornire un parere sulla loro qualificazione. È difficile tuttavia immaginare che una candidatura giudicata inadeguata dal Comitato possa essere mantenuta.
6. Quanto infine al par. 3 dell’art. I-29, esso riassume in tre alinea le competenze attribuite all’istituzione Corte di giustizia, lasciando alla Parte III il compito di regolarle analiticamente.
Per quanto formulata molto meglio delle iniziali redazioni del progetto, la disposizione non rimuove i dubbi sull’opportunità di un elenco così sommario e generico, nonché in buona sostanza superfluo. Basti pensare che essa si chiude indicando che la Corte si pronuncia “sugli altri casi previsti dalla Costituzione”, trascurando il fatto che anche i casi previsti dai due alinea precedenti sono “previsti dalla Costituzione”. Ciò senza contare il rischio che l’elencazione possa apparire in qualche modo limitativa o portare a confusioni interpretative.
Forse sarebbe stato preferibile limitarsi a precisare che le tre formazioni della Corte esercitano le competenze a ciascuna attribuite dalle norme successive della Costituzione.