L'UNIONE EUROPEA E LE RISORSE IDRICHE - IL PRIMO RAPPORTO SULLO STATO DELL'ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA QUADRO IN MATERIA DI ACQUE - Sud in Europa

di Giacomo GATTINARA (Dottore di ricerca in diritto internazionale e dell’Unione europea dell’Università “La Sapienza” di Roma)    Il 22 marzo 2007, in occasione della giornata mondiale dell’acqua, la Commissione europea ha adottato il primo rapporto sullo stato di attuazione della direttiva quadro che istituisce una disciplina in materia di acque (di seguito il “rapporto”: Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, Verso una gestione sostenibile delle acque nell’Unione europea - Prima fase dell’attuazione della direttiva quadro sulle acque (2000/60/CE), COM (2007) 128 def. del 22 marzo 2007).
La direttiva quadro è la direttiva (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio n. 60 del 2000 (in GUUE L 327 del 22 dicembre 2000 p. 1, di seguito la “direttiva quadro”).
Come è noto, gli obiettivi principali della direttiva quadro sono, tra l’altro, estendere la tutela a tutte le acque, ossia le acque di superficie interne, le acque costiere e le acque sotterranee, raggiungere un “buono stato” delle acque entro il 2015, fondare la gestione delle risorse idriche sui bacini idrografici, garantire che il prezzo dell’acqua rappresenti un incentivo adeguato per gli utilizzatori affinché impieghino le risorse idriche in maniera efficiente, coinvolgere più da vicino i cittadini e razionalizzare la legislazione (p. 3 del rapporto).
Il rapporto presentato dalla Commissione sulla base dell’art. 18, par. 3 della direttiva quadro ne registra i progressi di attuazione, proponendo agli Stati membri anche delle raccomandazioni per il prossimo adempimento che è la preparazione dei piani di gestione dei bacini idrografici, consistenti in programmi di misure di gestione delle risorse idriche volti alla realizzazione degli obiettivi della direttiva quadro.
In linea generale, secondo la Commissione, gli elementi che esercitano le pressioni più forti sulla integrità delle risorse idriche sono l’inquinamento diffuso, il degrado fisico degli ecosistemi acquatici e, soprattutto nell’Europa meridionale, l’eccessivo sfruttamento di queste risorse. Non minore importanza nel determinare tale stato di deterioramento riveste l’inquinamento da fonti puntuali a sua volta determinato da attività industriali, consumi domestici, agricoltura, navigazione, energia idroelettrica, protezione contro le alluvioni e sviluppo urbano (pp. 5 e 6 del rapporto).
La parte più significativa del rapporto è però costituita dalla valutazione della Commissione delle relazioni sull’attuazione della direttiva quadro presentate dagli Stati membri.
Esse sono state valutate sotto i seguenti aspetti: il livello di recepimento della direttiva quadro negli ordinamenti nazionali, l’istituzione dei distretti idrografici, ossia, ai sensi dell’art. 2, punto 15 della direttiva quadro, le aree di terra e di mare costituite da uno o più bacini idrografici limitrofi e dalle rispettive acque sotterranee e costiere, la designazione delle autorità competenti all’applicazione della direttiva quadro nei distretti idrografici conformemente all’art. 3 della direttiva, la realizzazione sia dell’analisi ambientale di tutti gli impatti sulle risorse idriche delle attività umane, sia dell’analisi economica degli utilizzi delle risorse idriche ai sensi dell’art. 5 della direttiva quadro e, infine, i risultati in termini di comunicazione delle informazioni.
In primo luogo, quanto al livello di recepimento della direttiva quadro, la Commissione osserva che solo pochi Stati membri hanno recepito la direttiva entro il termine previsto, che era il mese di dicembre 2003. Conseguentemente, sono state avviate undici procedure di infrazione ai sensi degli artt. 226 e ss. TCE, e in cinque casi la Corte di giustizia ha accertato il mancato recepimento da parte degli Stati interessati (si tratta dei procedimenti causa C-33/05, Commissione c. Belgio; causa C-32/05, Commissione c. Lussemburgo; causa C-67/05, Commissione c. Germania; causa C-85/05, Commissione c. Italia e causa C-118/05, Commissione c. Portogallo; p. 6 del rapporto).
In secondo luogo, l’istituzione dei distretti idrografici e la designazione delle autorità competenti per i bacini sono state comunicate tempestivamente, mentre nei casi di ritardo, sono state avviate delle procedure di infrazione. Ciononostante, nei casi di bacini idrografici compartiti tra più Stati, la Commissione stigmatizza la scarsa chiarezza sul concreto funzionamento delle modalità di coordinamento tra le varie autorità dei singoli Stati membri (pp. 6 e 7 del rapporto).
In terzo luogo, quanto all’analisi ambientale dell’impatto delle attività umane sulle risorse idriche e in relazione all’analisi economica degli utilizzi di tali risorse, secondo la Commissione gli Stati membri hanno preparato le relazioni corrispondenti con un discreto grado di impegno, fornendo informazioni prima inesistenti a livello europeo (p. 8 del rapporto).
In quarto ed ultimo luogo, quanto ai risultati in termini di comunicazione delle informazioni, la Commissione ritiene che i risultati raggiunti siano nel complesso accettabili, ma attira l’attenzione sulle opportunità offerte dalla direttiva quadro di razionalizzare e rendere più economico l’adempimento di tali oneri amministrativi (p. 9 del rapporto).
In una seconda parte del proprio rapporto, la Commissione rivolge agli Stati membri alcune raccomandazioni sulla elaborazione dei piani di gestione dei bacini idrografici e sulla istituzione di una politica tariffaria per le acque nel 2010.
Più precisamente, secondo la Commissione gli Stati membri dovrebbero, tra l’altro, attuare tutte le altre norme in materia di risorse idriche diverse dalla direttiva quadro, come quelle relative alle acque reflue urbane ed ai nitrati, istituire un sistema nazionale completo di valutazione e classificazione ecologica che sia la base per attuare la direttiva quadro e raggiungere l’obiettivo di un “buono stato ecologico” delle acque, integrare la gestione sostenibile delle acque in altre politiche settoriali e valorizzare al massimo la partecipazione del pubblico (pp. 9 e 10 del rapporto).
Una particolare considerazione viene poi data alla cooperazione con gli Stati membri e con gli altri Paesi per l’attuazione della direttiva quadro (p. 11 del rapporto).
Inoltre, nel rapporto la Commissione sottolinea il carattere globale della disciplina contenuta nella direttiva quadro, nella quale vengono quindi affrontati tutti i problemi delle acque, anche se una forte attenzione viene data a problemi di carattere ambientale, come il degrado strutturale degli ecosistemi (p. 4 del rapporto).
A dire il vero, tutta la direttiva quadro affronta i problemi legati alla gestione delle risorse idriche in una prospettiva di tutela dell’ambiente, come conferma la regola per cui ogni Stato membro entro il 2015 dovrà adottare un piano di gestione dei propri bacini idrici allo scopo di ottenere una buona qualità delle acque di superficie e dovrà preservare l’integrità delle acque sotterranee, proteggendole dall’inquinamento.
Tale approccio esclusivamente ambientale alla materia dell’acqua si trova ulteriormente confermato nel testo del rapporto. In tale documento si legge infatti che “Le politiche dei trasporti (navigazione) e dell’energia (energia idroelettrica) continueranno ad essere applicate in modo da ridurre l’impatto negativo sull’ambiente acquatico” (p. 12 del rapporto).
In termini più ampi, il rilievo dell’ambiente nella disciplina comunitaria delle risorse idriche si trova anche in altre norme, già adottate o di prossima adozione: la recente direttiva sulle acque sotterranee (direttiva 2006/118/CE, Direttiva sulla protezione delle acque sotterranee dall’inquinamento e dal deterioramento, in GUUE L 372 del 27 dicembre 2006 p. 19), la proposta di direttiva sulla valutazione e sulla gestione delle alluvioni (COM (2006) 15 def. del 18 gennaio 2006) e la proposta di direttiva sulla politica per l’ambiente marino (nota anche come direttiva “sulla strategia marina”, COM (2005) 505 def. del 24 ottobre 2005).
Tale attenzione delle norme comunitarie principalmente alle implicazioni ambientali dell’utilizzo delle risorse idriche è dovuta al ricorso alle disposizioni in materia di ambiente, di cui agli artt. 174 e ss. del TCE, utilizzate come base giuridica dalla Comunità per disciplinare la materia dell’acqua, con il risultato appunto di regolarne principalmente un aspetto, ossia quello dei rischi di inquinamento.
Tuttavia, l’acqua è una risorsa molto più complessa, e le implicazioni ambientali sono solamente un aspetto della sua utilizzazione.
In tal senso, nel maggio del 2001, la Commissione e gli Stati membri hanno dato luogo ad un documento comune per coordinare l’attuazione della direttiva quadro, che è la Common Implementation Strategy (disponibile al sito http://ec.europa.eu/ environment/water/water-framework/objectives/implementation_en.htm), in cui si dà importanza anche all’utilizzazione dell’acqua a scopi di produzione energetica, ossia all’hydro-power.
Su tale ultimo aspetto, poi, la Comunità europea ha svolto anche iniziative più concrete, come l’apposita campagna di in-formazione denominata SHERPA (Small Hydro Energy Efficient Promotion Campaign Action), con la quale essa ha cercato di assicurare una più estesa diffusione dell’hydropower nel mercato interno. Ciò si è reso necessario per la non sempre corretta convinzione che gli impianti di hydropower generino solo problemi ambientali. L’azione SHERPA mira quindi a spiegare non solo le conseguenze ambientali della utilizzazione dell’hydropower, ma anche e soprattutto i suoi benefìci.
Del resto, già nella comunicazione “Una politica energetica per l’Europa” dello scorso 10 gennaio (COM (2007) 1 def), la Commissione ha ribadito la necessità di un ulteriore sforzo volto ad aumentare la produzione di energia dall’acqua, in particolare da mari e oceani (p. 6, punto 3, secondo paragrafo), e ciò nell’ambito di una maggiore attenzione verso i problemi dell’energia, testimoniata anche dalla decisione del Consiglio europeo di Bruxelles del 21 e 22 giugno 2007 di inserire dei riferimenti espressi alla materia dell’energia nel Trattato CE (doc. 11177/07, alla p. 29).
Infine, una maggiore consapevolezza del rilievo non solo ambientale della gestione delle risorse idriche sembra trasparire dalla recentissima comunicazione del 18 luglio 2007 (disponibile al sito http://ec.europa.eu/environment/water/quantity/ scarcity_en.htm), sulla siccità e sulla scarsità idrica, in cui la Commissione sottolinea con forza la necessità di una integrazione della disciplina della protezione e della gestione delle risorse idriche con altre politiche comunitarie, diverse dall’ambiente, come ad esempio la politica agricola comune (p. 6 di tale comunicazione).