L'ATTUAZIONE IN ITALIA DELLA ECISIONE QUADRO RELATIVA AL MANDATO DI ARRESTO EUROPEO ED ALLE PROCEDURE DI CONSEGNA TRA STATI MEMBRI
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Con la legge n. 69, del 22 aprile (in GURI n. 98, del 29 aprile 2005), l’Italia, per ultimo tra i Paesi delle UE, ha dato attuazione (art. 34, par. 2 (b), TUE) alla decisione quadro di cui si tratta (2002/584/GAI, del 13 giugno 2002, in GUCE L 190, del 18 luglio 2002, p. 1 ss.). Detta decisione, in linea con gli obiettivi del III Pilastro dell’UE, mira a potenziare la cooperazione giudiziaria nell’ambito dello spazio europeo di giustizia, sicurezza e libertà, sostituendosi, nei reciproci rapporti tra gli Stati membri dell’UE, alle leggi nazionali e alle convenzioni internazionali di estradizione.
Infatti con riguardo a determinate ipotesi di reato (definite in elenco o avendo riguardo alla sanzione erogabile: art. 2) opererà un procedimento semplificato e automatico di consegna della persona indicata nel mandato d’arresto (emanato dall’autorità giudiziaria dello Stato richiedente) da parte dello Stato richiesto (di esecuzione), affinché tale persona possa essere sottoposta a giudizio, o all’esecuzione della pena o della misura di sicurezza privative della libertà, di cui sia già destinataria nello Stato di emissione del mandato.
Nel corso dei dibattiti parlamentari, che hanno accompagnato l’adozione della legge, sono state sottolineate, da una parte, l’urgenza di contrastare in modo più incisivo certe forme di criminalità; dall’altra, l’esigenza di conciliare la normativa europea con i principi costituzionali italiani, in particolare con quelli relativi ai diritti fondamentali della persona destinataria del mandato di arresto. Cosicché, come da noi già costatato in questo Periodico (luglio 2004, p. 12 s.), l’Italia ha introdotto alcune innovazioni rispetto alla decisione quadro: tra le altre, la legge citata precisa (art. 1, comma 3) che il mandato di arresto europeo sarà eseguito solo se emanato sulla base di un provvedimento cautelare sottoscritto da un giudice e adeguatamente motivato, ovvero di una sentenza irrevocabile; subordina (art. 3) ad un parere vincolante del Parlamento qualsiasi integrazione – eventualmente decisa dal Consiglio – della lista dei trentadue reati per i quali l’art. 2 della decisione quadro deroga al principio della doppia incriminazione (ossia alla necessaria previsione della fattispecie come reato, sia nello Stato richiedente, che in quello richiesto); descrive dettagliatamente tali fattispecie (art. 8, comma 1), in modo da conciliare il principio nullum crimen, nulla poena sine lege con detta deroga; rimette al giudice italiano (art. 8, comma 2) l’accertamento della definizione dei reati per i quali è richiesta la consegna, secondo la legge dello Stato di emissione, e della loro corrispondenza alle ipotesi di reato delineate dal suddetto comma 1 dell’art. 8; esclude (art. 8, comma 3) la consegna del cittadino italiano, se il fatto non è previsto come reato dalla legge italiana e lo stesso ignorava, senza colpa, la norma penale dello Stato richiedente, sulla base della quale il mandato è stato emesso.
Va osservato che talune delle innovazioni previste dall’art. 8 suscitano perplessità ad un più attento esame. Anzitutto, l’esercizio degli ampi poteri di ricostruzione attribuiti al giudice italiano (art. 8, comma 2) potrebbe creare il rischio che siano configurate fattispecie di reato nuove e diverse, sia da quelle omonime indicate nel codice penale, sia da quelle elencate nella decisione quadro, sia da quelle effettivamente punite nello Stato richiedente. Inoltre, potrebbe ipotizzarsi una violazione del principio di non discriminazione in base alla nazionalità, poiché i cittadini di altri Stati membri, destinatari di un mandato di arresto in territorio italiano, non possono avvalersi della mancata conoscenza della norma penale straniera per evitare la consegna (art. 8, comma 3).
Da segnalare che la normativa europea rimette la gestione dell’intero procedimento di estradizione alle sole autorità giudiziarie dei Paesi interessati e si limita ad attribuire a ciascuno Stato membro (art. 7) la facoltà di designare un’autorità centrale per assistere l’autorità giudiziaria competente nella ricezione e trasmissione dei mandati di arresto e della corrispondenza ufficiale ad essi relativa.
Ciò rappresenta una profonda innovazione rispetto alla disciplina vigente in Italia ai sensi degli artt. 697-722 c.p.p. e della Convenzione europea di estradizione, del 13 dicembre 1957, il cui art. 22 rinvia, per le questioni procedurali, alla legge della Parte richiesta dell’estradizione.
Invero, la normativa citata, a fronte di un ruolo di primo piano attribuito al Ministro della Giustizia, cui spetta emanare il provvedimento di estradizione e richiedere l’estradizione, circoscrive i poteri della Corte d’appello competente per territorio. In caso di estradizione passiva quest’ultima, allorché il destinatario del provvedimento non abbia già prestato il proprio consenso, controllerà la sussistenza formale dei requisiti individuati dalla legge per la concessione dell’estradizione, ovvero degli ostacoli all’emanazione di siffatto provvedimento (art. 701, comma 2); in ipotesi di estradizione attiva, potrà eventualmente domandare l’attivazione del Ministro.
Orbene, in omaggio alla propria tradizione, nell’attuare la decisione quadro, non solo l’Italia si è avvalsa della facoltà concessa dall’art. 7, designando il Ministro della Giustizia come autorità centrale, ma ha previsto (art. 4, comma 4) che la corrispondenza diretta tra le autorità giudiziarie può essere consentita solo nei limiti e con le modalità previste da accordi internazionali, a condizioni di reciprocità, e ferma restando la competenza del Ministro a concordare con lo Stato di emissione le modalità della consegna (art. 23, comma 1).
Salvo per la necessità di un accordo con lo Stato richiedente, la norma conferma così il disposto dell’art. 708, comma 4, c.p.p., che, in caso di estradizione passiva, attribuisce al Ministro la scelta su tempi e modalità di consegna dell’estradando. Altre disposizioni della legge si riferiscono al Ministro, per lo più, per specificarne il ruolo nella ricezione e trasmissione dei mandati e della corrispondenza ad essi relativa; ovvero attribuiscono all’autorità giudiziaria il potere di avere rapporti diretti con lo Stato straniero.
Si pone pertanto il problema di esaminare più in dettaglio tali norme, al fine di valutare se le modificazioni introdotte a riguardo dalla legge 69 la rendano non conforme alla decisione quadro di cui dovrebbe costituire attuazione.
In particolare, in caso di difficoltà relative alla ricezione o all’autenticità dei documenti trasmessi dall’autorità giudiziaria straniera, l’art. 9, comma 2, attribuisce al Presidente della Corte d’appello il potere di prendere direttamente contatti con quest’ultima allo scopo di risolvere tali difficoltà; mentre, per ottenere l’integrazione alle informazioni e documentazioni già trasmesse dallo Stato di emissione, l’art. 16, comma 1, ammette la richiesta diretta da parte della Corte d’appello, seppure in alternativa a quella a mezzo del Ministro.
Da quanto precede discende che, come è stato notato nei dibattiti parlamentari, in assenza di una norma ad hoc, non è dunque possibile un dialogo diretto tra le autorità giudiziarie in caso di urgenza; ciò rappresenta un arretramento ingiustificato anche rispetto alla citata Convenzione europea in materia.
Congruenti con la decisione quadro sono gli artt. 27 e 35, comma 4, della legge 69/2005, ancorché confermino le competenze del Ministro, rispettivamente, nel decidere sulle richieste di transito (art. 712, c.p.p.) e nel concordare con l’autorità giudiziaria richiedente le modalità per la consegna delle cose sequestrate ai fini della prova o in quanto prodotto, profitto o prezzo del reato (art. 714, c.p.p.).
In effetti, la normativa europea, per il primo caso, si limita a indicare le condizioni alle quali va subordinata l’accettazione o il rifiuto della richiesta e non specifica quale organo dello Stato membro debba pronunciarsi (art. 25); per il secondo, prescrive che la confisca o la consegna dei beni avvenga da parte dell’autorità giudiziaria, ma in conformità alla legge nazionale (art. 29).
Infine, l’art. 20 appare indicativo della tendenza del legislatore ad attribuire, ove possibile, maggiori poteri del Ministro, allorché, in caso di concorso di mandati o tra mandati e richieste di estradizione da parte di Stati terzi, rimette alla Corte d’appello la decisione sull’ordine di precedenza, ma prescrive che sia sentito il Ministro nell’ultima ipotesi, riguardo alla quale il c.p.p. (art. 697, comma 2) attribuisce competenza decisionale all’autorità politica.
In conclusione, la individuazione nel Ministro dell’autorità centrale e il descritto ampliamento delle sue competenze rispetto al disposto della decisione quadro indicano l’indubbia volontà di conservazione di un filtro politico nel procedimento di estradizione, ma non ci pare che stravolgano la portata della normativa europea e realizzino una violazione del relativo obbligo di attuazione.
Piuttosto, reintroducendo inutili passaggi burocratici per l’esecuzione del mandato da parte dell’Italia, la legge italiana è in contraddizione con la semplificazione dei rapporti di cooperazione e dialogo che dovrebbe caratterizzare lo spazio giudiziario europeo: se, per un verso, la discrezionalità esercitata dal Parlamento si giustifica, come si è detto, per rendere la normativa conforme ai diritti umani fondamentali tutelati a livello costituzionale e a quelli richiamati dall’art. 6 TUE (“L’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Con-venzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi fondamentali del diritto comunitario”); per altro verso, la salvaguardia della tradizione giuridica italiana imposta dalla legge 69, anche a livello procedurale, risulta eccessiva e in controtendenza rispetto agli obiettivi del III Pilastro dell’UE. Soprattutto, non appare bilanciata dalla necessità di proteggere principi e valori fondamentali dell’ordinamento nazionale.
Infatti con riguardo a determinate ipotesi di reato (definite in elenco o avendo riguardo alla sanzione erogabile: art. 2) opererà un procedimento semplificato e automatico di consegna della persona indicata nel mandato d’arresto (emanato dall’autorità giudiziaria dello Stato richiedente) da parte dello Stato richiesto (di esecuzione), affinché tale persona possa essere sottoposta a giudizio, o all’esecuzione della pena o della misura di sicurezza privative della libertà, di cui sia già destinataria nello Stato di emissione del mandato.
Nel corso dei dibattiti parlamentari, che hanno accompagnato l’adozione della legge, sono state sottolineate, da una parte, l’urgenza di contrastare in modo più incisivo certe forme di criminalità; dall’altra, l’esigenza di conciliare la normativa europea con i principi costituzionali italiani, in particolare con quelli relativi ai diritti fondamentali della persona destinataria del mandato di arresto. Cosicché, come da noi già costatato in questo Periodico (luglio 2004, p. 12 s.), l’Italia ha introdotto alcune innovazioni rispetto alla decisione quadro: tra le altre, la legge citata precisa (art. 1, comma 3) che il mandato di arresto europeo sarà eseguito solo se emanato sulla base di un provvedimento cautelare sottoscritto da un giudice e adeguatamente motivato, ovvero di una sentenza irrevocabile; subordina (art. 3) ad un parere vincolante del Parlamento qualsiasi integrazione – eventualmente decisa dal Consiglio – della lista dei trentadue reati per i quali l’art. 2 della decisione quadro deroga al principio della doppia incriminazione (ossia alla necessaria previsione della fattispecie come reato, sia nello Stato richiedente, che in quello richiesto); descrive dettagliatamente tali fattispecie (art. 8, comma 1), in modo da conciliare il principio nullum crimen, nulla poena sine lege con detta deroga; rimette al giudice italiano (art. 8, comma 2) l’accertamento della definizione dei reati per i quali è richiesta la consegna, secondo la legge dello Stato di emissione, e della loro corrispondenza alle ipotesi di reato delineate dal suddetto comma 1 dell’art. 8; esclude (art. 8, comma 3) la consegna del cittadino italiano, se il fatto non è previsto come reato dalla legge italiana e lo stesso ignorava, senza colpa, la norma penale dello Stato richiedente, sulla base della quale il mandato è stato emesso.
Va osservato che talune delle innovazioni previste dall’art. 8 suscitano perplessità ad un più attento esame. Anzitutto, l’esercizio degli ampi poteri di ricostruzione attribuiti al giudice italiano (art. 8, comma 2) potrebbe creare il rischio che siano configurate fattispecie di reato nuove e diverse, sia da quelle omonime indicate nel codice penale, sia da quelle elencate nella decisione quadro, sia da quelle effettivamente punite nello Stato richiedente. Inoltre, potrebbe ipotizzarsi una violazione del principio di non discriminazione in base alla nazionalità, poiché i cittadini di altri Stati membri, destinatari di un mandato di arresto in territorio italiano, non possono avvalersi della mancata conoscenza della norma penale straniera per evitare la consegna (art. 8, comma 3).
Da segnalare che la normativa europea rimette la gestione dell’intero procedimento di estradizione alle sole autorità giudiziarie dei Paesi interessati e si limita ad attribuire a ciascuno Stato membro (art. 7) la facoltà di designare un’autorità centrale per assistere l’autorità giudiziaria competente nella ricezione e trasmissione dei mandati di arresto e della corrispondenza ufficiale ad essi relativa.
Ciò rappresenta una profonda innovazione rispetto alla disciplina vigente in Italia ai sensi degli artt. 697-722 c.p.p. e della Convenzione europea di estradizione, del 13 dicembre 1957, il cui art. 22 rinvia, per le questioni procedurali, alla legge della Parte richiesta dell’estradizione.
Invero, la normativa citata, a fronte di un ruolo di primo piano attribuito al Ministro della Giustizia, cui spetta emanare il provvedimento di estradizione e richiedere l’estradizione, circoscrive i poteri della Corte d’appello competente per territorio. In caso di estradizione passiva quest’ultima, allorché il destinatario del provvedimento non abbia già prestato il proprio consenso, controllerà la sussistenza formale dei requisiti individuati dalla legge per la concessione dell’estradizione, ovvero degli ostacoli all’emanazione di siffatto provvedimento (art. 701, comma 2); in ipotesi di estradizione attiva, potrà eventualmente domandare l’attivazione del Ministro.
Orbene, in omaggio alla propria tradizione, nell’attuare la decisione quadro, non solo l’Italia si è avvalsa della facoltà concessa dall’art. 7, designando il Ministro della Giustizia come autorità centrale, ma ha previsto (art. 4, comma 4) che la corrispondenza diretta tra le autorità giudiziarie può essere consentita solo nei limiti e con le modalità previste da accordi internazionali, a condizioni di reciprocità, e ferma restando la competenza del Ministro a concordare con lo Stato di emissione le modalità della consegna (art. 23, comma 1).
Salvo per la necessità di un accordo con lo Stato richiedente, la norma conferma così il disposto dell’art. 708, comma 4, c.p.p., che, in caso di estradizione passiva, attribuisce al Ministro la scelta su tempi e modalità di consegna dell’estradando. Altre disposizioni della legge si riferiscono al Ministro, per lo più, per specificarne il ruolo nella ricezione e trasmissione dei mandati e della corrispondenza ad essi relativa; ovvero attribuiscono all’autorità giudiziaria il potere di avere rapporti diretti con lo Stato straniero.
Si pone pertanto il problema di esaminare più in dettaglio tali norme, al fine di valutare se le modificazioni introdotte a riguardo dalla legge 69 la rendano non conforme alla decisione quadro di cui dovrebbe costituire attuazione.
In particolare, in caso di difficoltà relative alla ricezione o all’autenticità dei documenti trasmessi dall’autorità giudiziaria straniera, l’art. 9, comma 2, attribuisce al Presidente della Corte d’appello il potere di prendere direttamente contatti con quest’ultima allo scopo di risolvere tali difficoltà; mentre, per ottenere l’integrazione alle informazioni e documentazioni già trasmesse dallo Stato di emissione, l’art. 16, comma 1, ammette la richiesta diretta da parte della Corte d’appello, seppure in alternativa a quella a mezzo del Ministro.
Da quanto precede discende che, come è stato notato nei dibattiti parlamentari, in assenza di una norma ad hoc, non è dunque possibile un dialogo diretto tra le autorità giudiziarie in caso di urgenza; ciò rappresenta un arretramento ingiustificato anche rispetto alla citata Convenzione europea in materia.
Congruenti con la decisione quadro sono gli artt. 27 e 35, comma 4, della legge 69/2005, ancorché confermino le competenze del Ministro, rispettivamente, nel decidere sulle richieste di transito (art. 712, c.p.p.) e nel concordare con l’autorità giudiziaria richiedente le modalità per la consegna delle cose sequestrate ai fini della prova o in quanto prodotto, profitto o prezzo del reato (art. 714, c.p.p.).
In effetti, la normativa europea, per il primo caso, si limita a indicare le condizioni alle quali va subordinata l’accettazione o il rifiuto della richiesta e non specifica quale organo dello Stato membro debba pronunciarsi (art. 25); per il secondo, prescrive che la confisca o la consegna dei beni avvenga da parte dell’autorità giudiziaria, ma in conformità alla legge nazionale (art. 29).
Infine, l’art. 20 appare indicativo della tendenza del legislatore ad attribuire, ove possibile, maggiori poteri del Ministro, allorché, in caso di concorso di mandati o tra mandati e richieste di estradizione da parte di Stati terzi, rimette alla Corte d’appello la decisione sull’ordine di precedenza, ma prescrive che sia sentito il Ministro nell’ultima ipotesi, riguardo alla quale il c.p.p. (art. 697, comma 2) attribuisce competenza decisionale all’autorità politica.
In conclusione, la individuazione nel Ministro dell’autorità centrale e il descritto ampliamento delle sue competenze rispetto al disposto della decisione quadro indicano l’indubbia volontà di conservazione di un filtro politico nel procedimento di estradizione, ma non ci pare che stravolgano la portata della normativa europea e realizzino una violazione del relativo obbligo di attuazione.
Piuttosto, reintroducendo inutili passaggi burocratici per l’esecuzione del mandato da parte dell’Italia, la legge italiana è in contraddizione con la semplificazione dei rapporti di cooperazione e dialogo che dovrebbe caratterizzare lo spazio giudiziario europeo: se, per un verso, la discrezionalità esercitata dal Parlamento si giustifica, come si è detto, per rendere la normativa conforme ai diritti umani fondamentali tutelati a livello costituzionale e a quelli richiamati dall’art. 6 TUE (“L’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Con-venzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi fondamentali del diritto comunitario”); per altro verso, la salvaguardia della tradizione giuridica italiana imposta dalla legge 69, anche a livello procedurale, risulta eccessiva e in controtendenza rispetto agli obiettivi del III Pilastro dell’UE. Soprattutto, non appare bilanciata dalla necessità di proteggere principi e valori fondamentali dell’ordinamento nazionale.