LA PROPOSTA DI REGOLAMENTO SULLA INIZIATIVA LEGISLATIVA DEI CITTADINI (*)
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di Ivan INGRAVALLO
Il
31 marzo 2010 la Commissione europea ha presentato la proposta di
regolamento del Parlmento europeo e del Consiglio riguardante
l’iniziativa legislativa dei cittadini – documento COM(2010)119 def.
Si tratta di un segnale importante da parte della Commissione,
considerato che la proposta è stata preceduta da un’ampia consultazione
dei soggetti potenzialmente interessati da tale tematica, svoltasi sulla
base di un libro verde predisposto dalla stessa Commissione e reso
noto l’11 novembre 2009 – documento COM (2009) 622 def. – nel momento
in cui si è avuta la certezza dell’entrata in vigore del Trattato di
Lisbona (che, come ampiamente noto, risale al 1° dicembre 2009).
L’iniziativa della Commissione riguarda una delle innovazioni più rilevanti, anche sotto il profilo “simbolico”, del Trattato di Lisbona, che ha rafforzato il tradizionale principio della democrazia rappresentativa, cui ha affiancato quello della democrazia partecipativa, già previsto nel Trattato costituzionale europeo del 2004. Con l’inserimento nel Trattato di Lisbona il principio della democrazia partecipativa trova una opportuna consacrazione anche nel contesto dell’integrazione europea.
È l’art. 10, par. 1, TUE ad affermare che il funzionamento dell’Unione europea si fonda sulla democrazia rappresentativa, la quale si concretizza principalmente nel diritto per i cittadini europei di scegliere i propri rappresentanti, nell’ambito dell’Unione, così come avviene nei singoli Stati membri; infatti, in base a quanto dispone l’art. 10, par. 2, TUE: “I cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell’Unione, nel Parlamento europeo”.
Il principio della democrazia partecipativa è invece posto dal par. 3 dello stesso art. 10 TUE, che prevede: “ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione”. Le modalità attraverso le quali trova attuazione tale principio sono indicate nel successivo art. 11 TUE, il quale in parte codifica prassi consolidate, in parte innova rispetto al passato. Sotto il primo profilo, infatti, l’art. 11 TUE impegna le istituzioni dell’UE a dare ai cittadini e alle loro associazioni “la possibilità di far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione dell’Unione” (par. 1), a mantenere un dialogo “aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile” (par. 2) e, con specifico riferimento alla Commissione, le affida il compito di procedere “ad ampie consultazioni della parti interessate” al fine di assicurare la coerenza e la trasparenza delle azioni dell’Unione (par. 3).
Sotto il secondo profilo, che è quello che più rileva in questa sede, è il par. 4 dell’art. 11 che pone la novità principale, di cui ci occuperemo nel dettaglio, vale a dire il diritto di iniziativa legislativa in capo ai cittadini europei. Secondo tale disposizione, infatti, ai cittadini è riconosciuto il diritto di invitare, collettivamente, la Commissione europea a presentare “una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione dei Trattati”. L’art. 11, par. 4, TUE non definisce nel dettaglio le condizioni in presenza delle quali è possibile intraprendere l’iniziativa legislativa, limitandosi a fissare il numero dei cittadini dell’Unione che la devono sostenere (un milione) e ad indicare che gli stessi devono appartenere ad un numero “significativo” di Stati membri, rinviando all’art. 24, comma 1, TFUE per la definizione delle procedure e condizioni necessarie per la presentazione di una siffatta iniziativa. In base a quest’ultima disposizione, inclusa significativamente nella parte del TFUE dedicata alla cittadinanza dell’Unione, compete a Parlamento europeo e Consiglio deliberare in questa materia, secondo la procedura legislativa ordinaria.
L’esame della proposta di regolamento presentata il 31 marzo 2010 risulta essere di estremo interesse al fine di valutare l’attitudine della Commissione rispetto a una novità che, almeno in potenza, appare suscettibile di (ri)attivare l’interesse e il coinvolgimento di ampi settori dell’opinione pubblica europea nella determinazione delle opzioni future dell’integrazione.
Nella relazione di accompagnamento alla proposta di regolamento la Commissione afferma, tra l’altro, che l’iniziativa dei cittadini “consiste nell’indicare un programma di lavoro” e, senza incidere sul suo diritto d’iniziativa, la “obbliga nondimeno (...) a prendere in seria considerazione le richieste presentate”. La Commissione individua quali principi direttivi della proposta, con riferimento alle “condizioni” (ex articoli 11, par. 4, TUE e 24, comma 1, TFUE), il fatto che dovranno assicurare che le iniziative dei cittadini siano rappresentative di un interesse dell’UE, ma siano al tempo stesso uno strumento facile da utilizzare; con riferimento alle “procedure” richiamate dalle due menzionate disposizioni, la Commissione afferma che queste dovranno essere semplici e di facile applicazione, ma al contempo capaci di prevenire le frodi o gli abusi, e non dovranno imporre agli Stati membri oneri amministrativi non necessari.
Come accennato, l’art. 11, par. 4, TUE si limita a fissare il numero di almeno un milione di cittadini rappresentativi di un gruppo significativo di Stati membri, lasciando al legislatore europeo il compito di definire i dettagli della questione. La Commissione, all’art. 7 della proposta in commento, stabilisce che una iniziativa legislativa dovrà essere sostenuta da cittadini di almeno un terzo degli Stati membri e fissa anche il numero minimo di adesioni che la proposta deve ricevere da cittadini di ogni Stato membro, legando tale cifra ad un multiplo (750) del numero di parlamentari europei eletti in ciscuno Stato (ad esempio, considerato che all’Italia sono assegnati 73 parlamentari europei, risulterebbero necessarie almeno 54750 firme di cittadini italiani a sostegno della proposta d’iniziativa legislativa). Secondo la Commissione potranno firmare l’iniziativa legislativa unicamente i cittadini dell’Unione che, secondo le rispettive legislazioni nazionali, abbiano il diritto di voto per le elezioni europee (art. 3, par. 2, della proposta della Commissione).
La proposta di regolamento contiene anche numerose indicazioni di carattere operativo e organizzativo, relative, tra l’altro: alla registrazione delle iniziative legislative (l’art. 4 prevede un sistema di registrazione obbligatoria, la quale, ai sensi dell’allegato II alla proposta di regolamento, include l’indicazione di titolo, oggetto, obiettivi, base giuridica e, significativamente, di tutte le fonti di finanziamento e di sostegno all’iniziativa; saranno escluse le proposte abusive o non serie e quelle manifestamente contrarie ai valori dell’UE); alle procedure e condizioni per la raccolta delle dichiarazioni di sostegno (articoli 5 e 6, con la possibilità di raccoglierle anche per via elettronica); alla durata di tale raccolta (fissata, dall’art. 5, par. 4, a dodici mesi). Secondo la proposta di regolamento spetterà agli Stati membri decidere quali controlli effettuare per verificare la validità delle dichiarazioni di sostegno raccolte (art. 9). Sono anche fissate regole dettagliate per la tutela dei dati personali di coloro che decideranno di sostenere un’iniziativa legislativa (art. 12) e sanzioni civili e penali a carico degli organizzatori dell’iniziativa che agiscano in violazione del regolamento proposto (art. 13).
La Commissione si preoccupa anche del momento nel quale valutare l’ammissibilità di una proposta d’iniziativa legislativa dei cittadini; l’art. 8 dispone, infatti, che l’organizzatore dell’iniziativa le sottoponga la questione dopo aver raccolto trecentomila firme provenienti da cittadini di almeno tre Stati membri (anche in questo caso vale il numero minimo di adesioni già ricordato, calcolato con riferimento al multiplo di 750). È previsto che la Commissione decida sull’ammissibilità entro due mesi dalla presentazione della richiesta; tale decisione sarà fondata sui due requisiti indicati nell’art. 11, par. 4, TUE, ossia: a) l’iniziativa dovrà rientrare nell’ambito delle sue attribuzioni; b) l’iniziativa dovrà riguardare una questione per la quale, ai fini dell’attuazione dei Trattati, è possibile adottare un atto legislativo.
Superata la fase relativa all’ammissibilità, una volta raggiunto il milione di firme e rispettate le altre condizioni poc’anzi indicate, l’organizzatore dell’iniziativa potrà presentarla alla Commissione (art. 10 della proposta di regolamento), la quale, ai sensi del successivo art. 11, sarà tenuta a pubblicarla senza indugio (sul suo sito web), ma soprattutto, entro quattro mesi, dovrà esaminare l’iniziativa ed esporre in una comunicazione le sue conclusioni al riguardo, l’eventuale azione che intende intraprendere e i motivi della stessa.
L’iniziativa della Commissione di presentare un libro verde sull’iniziativa legislativa dei cittadini europei, di avviare un’ampia consultazione in materia (le risposte al libro verde sono state più di trecento e si è svolta anche un’audizione pubblica nel febbraio 2010) e di proporre il testo di un regolamento all’autorità legislativa (Parlamento e Consiglio), oltre che per la sua tempestività, appare quantomai opportuna, considerata la crescente disaffezione che traspare nell’opinione pubblica di numerosi Stati membri verso un processo di integrazione ritenuto, non sempre a torto, distante dai cittadini e poco trasparente. Il testo della proposta di regolamento appare nel complesso equilibrato sia sotto il profilo degli adempimenti formali, sia con riguardo agli aspetti operativi e organizzativi, sia infine perché impone alla Commissione di rendere pubblica, entro un periodo di tempo relativamente breve, la sua posizione sulle proposte d’iniziativa legislativa che siano riuscite a raccogliere il necessario numero di dichiarazioni di sostegno.
L’auspicio è che Parlamento europeo e Consiglio provvedano in tempi rapidi all’approvazione del regolamento proposto dalla Commissione il 31 marzo 2010, in modo da non ritardare la verifica sulla effettiva possibilità e volontà di rendere maggiormente “partecipata” la prosecuzione dell’integrazione europea. L’esigenza di una tale verifica risulta, del resto, già presente nella proposta di regolamento, che include una clausola di revisione (art. 21), secondo la quale la Commissione presenterà al Parlamento europeo e al Consiglio, dopo cinque anni dall’entrata in vigore del regolamento medesimo, una relazione sulla sua attuazione.
Lo strumento dell’iniziativa legislativa dei cittadini merita una valutazione positiva, in quanto introduce un elemento di significativa partecipazione “dal basso” al processo di costruzione europea e arricchisce di ulteriori significati l’istituto della cittadinanza europea; adesso occorre attendere per capire se e come esso sarà utilizzato dai cittadini, di quali contenuti sarà riempito, in che modo la Commissione reagirà dinanzi a proposte che, per ipotesi, siano caratterizzate da una impostazione differente da quella adottata dalla stessa Commissione (si pensi, per limitarsi ad un esempio tratto dall’attualità, all’autorizzazione all’immissione in commercio di prodotti alimentari geneticamente modificati). In fondo, per riprendere una fortunata espressione cinematografica, si può affermare: “è la democrazia, bellezza!”.
(*) La presente nota rientra nel progetto di ricerca nazionale PRIN 2007 “Cittadinanza europea e diritti fondamentali nell’attuale fase del processo di integrazione”. Responsabile nazionale, prof. Ennio Triggiani (PROT. 2007ETKBLF).
L’iniziativa della Commissione riguarda una delle innovazioni più rilevanti, anche sotto il profilo “simbolico”, del Trattato di Lisbona, che ha rafforzato il tradizionale principio della democrazia rappresentativa, cui ha affiancato quello della democrazia partecipativa, già previsto nel Trattato costituzionale europeo del 2004. Con l’inserimento nel Trattato di Lisbona il principio della democrazia partecipativa trova una opportuna consacrazione anche nel contesto dell’integrazione europea.
È l’art. 10, par. 1, TUE ad affermare che il funzionamento dell’Unione europea si fonda sulla democrazia rappresentativa, la quale si concretizza principalmente nel diritto per i cittadini europei di scegliere i propri rappresentanti, nell’ambito dell’Unione, così come avviene nei singoli Stati membri; infatti, in base a quanto dispone l’art. 10, par. 2, TUE: “I cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell’Unione, nel Parlamento europeo”.
Il principio della democrazia partecipativa è invece posto dal par. 3 dello stesso art. 10 TUE, che prevede: “ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione”. Le modalità attraverso le quali trova attuazione tale principio sono indicate nel successivo art. 11 TUE, il quale in parte codifica prassi consolidate, in parte innova rispetto al passato. Sotto il primo profilo, infatti, l’art. 11 TUE impegna le istituzioni dell’UE a dare ai cittadini e alle loro associazioni “la possibilità di far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione dell’Unione” (par. 1), a mantenere un dialogo “aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile” (par. 2) e, con specifico riferimento alla Commissione, le affida il compito di procedere “ad ampie consultazioni della parti interessate” al fine di assicurare la coerenza e la trasparenza delle azioni dell’Unione (par. 3).
Sotto il secondo profilo, che è quello che più rileva in questa sede, è il par. 4 dell’art. 11 che pone la novità principale, di cui ci occuperemo nel dettaglio, vale a dire il diritto di iniziativa legislativa in capo ai cittadini europei. Secondo tale disposizione, infatti, ai cittadini è riconosciuto il diritto di invitare, collettivamente, la Commissione europea a presentare “una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione dei Trattati”. L’art. 11, par. 4, TUE non definisce nel dettaglio le condizioni in presenza delle quali è possibile intraprendere l’iniziativa legislativa, limitandosi a fissare il numero dei cittadini dell’Unione che la devono sostenere (un milione) e ad indicare che gli stessi devono appartenere ad un numero “significativo” di Stati membri, rinviando all’art. 24, comma 1, TFUE per la definizione delle procedure e condizioni necessarie per la presentazione di una siffatta iniziativa. In base a quest’ultima disposizione, inclusa significativamente nella parte del TFUE dedicata alla cittadinanza dell’Unione, compete a Parlamento europeo e Consiglio deliberare in questa materia, secondo la procedura legislativa ordinaria.
L’esame della proposta di regolamento presentata il 31 marzo 2010 risulta essere di estremo interesse al fine di valutare l’attitudine della Commissione rispetto a una novità che, almeno in potenza, appare suscettibile di (ri)attivare l’interesse e il coinvolgimento di ampi settori dell’opinione pubblica europea nella determinazione delle opzioni future dell’integrazione.
Nella relazione di accompagnamento alla proposta di regolamento la Commissione afferma, tra l’altro, che l’iniziativa dei cittadini “consiste nell’indicare un programma di lavoro” e, senza incidere sul suo diritto d’iniziativa, la “obbliga nondimeno (...) a prendere in seria considerazione le richieste presentate”. La Commissione individua quali principi direttivi della proposta, con riferimento alle “condizioni” (ex articoli 11, par. 4, TUE e 24, comma 1, TFUE), il fatto che dovranno assicurare che le iniziative dei cittadini siano rappresentative di un interesse dell’UE, ma siano al tempo stesso uno strumento facile da utilizzare; con riferimento alle “procedure” richiamate dalle due menzionate disposizioni, la Commissione afferma che queste dovranno essere semplici e di facile applicazione, ma al contempo capaci di prevenire le frodi o gli abusi, e non dovranno imporre agli Stati membri oneri amministrativi non necessari.
Come accennato, l’art. 11, par. 4, TUE si limita a fissare il numero di almeno un milione di cittadini rappresentativi di un gruppo significativo di Stati membri, lasciando al legislatore europeo il compito di definire i dettagli della questione. La Commissione, all’art. 7 della proposta in commento, stabilisce che una iniziativa legislativa dovrà essere sostenuta da cittadini di almeno un terzo degli Stati membri e fissa anche il numero minimo di adesioni che la proposta deve ricevere da cittadini di ogni Stato membro, legando tale cifra ad un multiplo (750) del numero di parlamentari europei eletti in ciscuno Stato (ad esempio, considerato che all’Italia sono assegnati 73 parlamentari europei, risulterebbero necessarie almeno 54750 firme di cittadini italiani a sostegno della proposta d’iniziativa legislativa). Secondo la Commissione potranno firmare l’iniziativa legislativa unicamente i cittadini dell’Unione che, secondo le rispettive legislazioni nazionali, abbiano il diritto di voto per le elezioni europee (art. 3, par. 2, della proposta della Commissione).
La proposta di regolamento contiene anche numerose indicazioni di carattere operativo e organizzativo, relative, tra l’altro: alla registrazione delle iniziative legislative (l’art. 4 prevede un sistema di registrazione obbligatoria, la quale, ai sensi dell’allegato II alla proposta di regolamento, include l’indicazione di titolo, oggetto, obiettivi, base giuridica e, significativamente, di tutte le fonti di finanziamento e di sostegno all’iniziativa; saranno escluse le proposte abusive o non serie e quelle manifestamente contrarie ai valori dell’UE); alle procedure e condizioni per la raccolta delle dichiarazioni di sostegno (articoli 5 e 6, con la possibilità di raccoglierle anche per via elettronica); alla durata di tale raccolta (fissata, dall’art. 5, par. 4, a dodici mesi). Secondo la proposta di regolamento spetterà agli Stati membri decidere quali controlli effettuare per verificare la validità delle dichiarazioni di sostegno raccolte (art. 9). Sono anche fissate regole dettagliate per la tutela dei dati personali di coloro che decideranno di sostenere un’iniziativa legislativa (art. 12) e sanzioni civili e penali a carico degli organizzatori dell’iniziativa che agiscano in violazione del regolamento proposto (art. 13).
La Commissione si preoccupa anche del momento nel quale valutare l’ammissibilità di una proposta d’iniziativa legislativa dei cittadini; l’art. 8 dispone, infatti, che l’organizzatore dell’iniziativa le sottoponga la questione dopo aver raccolto trecentomila firme provenienti da cittadini di almeno tre Stati membri (anche in questo caso vale il numero minimo di adesioni già ricordato, calcolato con riferimento al multiplo di 750). È previsto che la Commissione decida sull’ammissibilità entro due mesi dalla presentazione della richiesta; tale decisione sarà fondata sui due requisiti indicati nell’art. 11, par. 4, TUE, ossia: a) l’iniziativa dovrà rientrare nell’ambito delle sue attribuzioni; b) l’iniziativa dovrà riguardare una questione per la quale, ai fini dell’attuazione dei Trattati, è possibile adottare un atto legislativo.
Superata la fase relativa all’ammissibilità, una volta raggiunto il milione di firme e rispettate le altre condizioni poc’anzi indicate, l’organizzatore dell’iniziativa potrà presentarla alla Commissione (art. 10 della proposta di regolamento), la quale, ai sensi del successivo art. 11, sarà tenuta a pubblicarla senza indugio (sul suo sito web), ma soprattutto, entro quattro mesi, dovrà esaminare l’iniziativa ed esporre in una comunicazione le sue conclusioni al riguardo, l’eventuale azione che intende intraprendere e i motivi della stessa.
L’iniziativa della Commissione di presentare un libro verde sull’iniziativa legislativa dei cittadini europei, di avviare un’ampia consultazione in materia (le risposte al libro verde sono state più di trecento e si è svolta anche un’audizione pubblica nel febbraio 2010) e di proporre il testo di un regolamento all’autorità legislativa (Parlamento e Consiglio), oltre che per la sua tempestività, appare quantomai opportuna, considerata la crescente disaffezione che traspare nell’opinione pubblica di numerosi Stati membri verso un processo di integrazione ritenuto, non sempre a torto, distante dai cittadini e poco trasparente. Il testo della proposta di regolamento appare nel complesso equilibrato sia sotto il profilo degli adempimenti formali, sia con riguardo agli aspetti operativi e organizzativi, sia infine perché impone alla Commissione di rendere pubblica, entro un periodo di tempo relativamente breve, la sua posizione sulle proposte d’iniziativa legislativa che siano riuscite a raccogliere il necessario numero di dichiarazioni di sostegno.
L’auspicio è che Parlamento europeo e Consiglio provvedano in tempi rapidi all’approvazione del regolamento proposto dalla Commissione il 31 marzo 2010, in modo da non ritardare la verifica sulla effettiva possibilità e volontà di rendere maggiormente “partecipata” la prosecuzione dell’integrazione europea. L’esigenza di una tale verifica risulta, del resto, già presente nella proposta di regolamento, che include una clausola di revisione (art. 21), secondo la quale la Commissione presenterà al Parlamento europeo e al Consiglio, dopo cinque anni dall’entrata in vigore del regolamento medesimo, una relazione sulla sua attuazione.
Lo strumento dell’iniziativa legislativa dei cittadini merita una valutazione positiva, in quanto introduce un elemento di significativa partecipazione “dal basso” al processo di costruzione europea e arricchisce di ulteriori significati l’istituto della cittadinanza europea; adesso occorre attendere per capire se e come esso sarà utilizzato dai cittadini, di quali contenuti sarà riempito, in che modo la Commissione reagirà dinanzi a proposte che, per ipotesi, siano caratterizzate da una impostazione differente da quella adottata dalla stessa Commissione (si pensi, per limitarsi ad un esempio tratto dall’attualità, all’autorizzazione all’immissione in commercio di prodotti alimentari geneticamente modificati). In fondo, per riprendere una fortunata espressione cinematografica, si può affermare: “è la democrazia, bellezza!”.
(*) La presente nota rientra nel progetto di ricerca nazionale PRIN 2007 “Cittadinanza europea e diritti fondamentali nell’attuale fase del processo di integrazione”. Responsabile nazionale, prof. Ennio Triggiani (PROT. 2007ETKBLF).