LISBONA: UN BILANCIO PIENO DI OMBRE
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di Ennio TRIGGIANI
Sono
trascorsi cinque anni dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona
che ha introdotto molte e significative innovazioni nel sistema
dell’Unione europea. Come si ricorda, esso fu rapidamente redatto sulle
ceneri di quello “costituzionale” di Roma del 2004 mai entrato in vigore
dopo la bocciatura nei referendum francese e olandese.
In realtà il testo originario, una volta “purgato” in maniera maniacale da tutti i riferimenti simbolici ad un futuribile Stato (inno, bandiera, motto, denominazione chiara degli atti normativi), nella sostanza era rimasto invariato tranne qualche ulteriore “annacquamento” qua e là.
Un aspetto fondamentale era dato dall’acquisizione di piena centralità da parte dei diritti umani fondamentali, anche grazie al riconoscimento del valore vincolante alla Carta di Nizza del 2001 (pur scorporata dal testo di base ed inserita in allegato). In proposito, va comunque detto che la giurisprudenza sia della Corte di giustizia che di molti tribunali nazionali già aveva spesso fatto riferimento ai diritti in essa sanciti ma dopo il 2009 l’impatto di tali diritti sulla giurisprudenza nazionale ed europea è stato rilevante. Ciò avrebbe dovuto rafforzare il sistema di controllo, disposto dall’art. 7 TUE, dei valori fondanti dell’Unione come sanciti dall’art. 2 TUE (dignità umana, libertà, democrazia, uguaglianza, Stato di diritto, rispetto dei diritti umani). Essi sono il collante grazie al quale Stati nazionali storicamente tra di loro in perenne conflitto hanno abbandonato le armi costruendo pace e sviluppo. Tuttavia, assistere alle ripetute e ormai persistenti violazioni di tali valori da parte di un governo, l’ungherese, senza che il meccanismo sanzionatorio in esso previsto sia realmente messo in moto suscita gravi perplessità. Esse sono aggravate dalla circostanza che la crisi economico-finanziaria ha contribuito al riaccendersi in tutta Europa di populismi e nazionalismi in grado di mettere in pericolo l’identità valoriale comune.
Non si sono ancora conclusi, inoltre, i negoziati che dovrebbero consentire l’adesione dell’Unione alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, secondo quanto previsto dall’art. 6 TUE.
Parlando di valori, la Carta di Nizza dedica l’intero suo Titolo IV (artt. 27-38) alla solidarietà. Essa dal Trattato di Lisbona è sancita come vero e proprio principio e si manifesta su molteplici basi e finalità diverse. Nel TUE essa è, infatti, considerata quale obiettivo da perseguire nei rapporti intergenerazionali nonché in quelli tra Stati membri rispetto alla coesione economica, sociale e territoriale (art. 3, par. 3 TUE) oltre che nella costruzione della pace e del rispetto reciproco tra i popoli (par. 5) tanto da dover caratterizzare l’azione esterna dell’Unione verso i Paesi terzi (art. 21, par. 1) ma anche fra gli Stati membri (art. 24, par. 2). Questi devono poi astenersi da azioni che possano pregiudicare una decisione dell’Unione ove intendano astenersi dal seguirla (art. 31) rimanendo comunque solidali tra loro (art. 32). La solidarietà interna all’Unione, confermata nel relativo Preambolo, è presente in termini significativi pure nel TFUE in relazione alla politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne (artt. 67 par. 2 e 80), nel caso di difficoltà di approvvigionamento di determinati prodotti quali quello energetico (artt. 122, par. 1 e 194). L’Unione e gli Stati membri agiscono infine congiuntamente in uno spirito di solidarietà qualora uno Stato membro sia oggetto di un attacco terroristico o sia vittima di una calamità naturale o provocata dall’uomo (clausola di solidarietà di cui all’art. 222). Ben poco, però, tale solidarietà ha avuto modo di realizzarsi in questi anni, soprattutto sul piano economico. La crisi, aggravata da un feroce attaccamento al criterio del tetto del 3% nel rapporto tra il disavanzo pubblico annuale e il Prodotto interno lordo fissato in un’epoca storica caratterizzata da un’economia florida, non ha finora trovato soluzione proprio per l’assenza di strumenti di solidarietà europea: si pensi, ad esempio, alla creazione di un comune reddito di base attraverso euro o union bonds oppure di un bilancio comune, di una fiscalità omogenea, in altre parole di un governo sovranazionale non limitato alla moneta.
È d’altronde impensabile scindere il destino di ciascuno Stato membro da quello degli altri. La Germania è in grado di giocare un ruolo economico e politico nella futura comunità internazionale solo in quanto forza trainante nel contesto dell’intera Unione. Ed è interesse comune l’investimento, serio, nelle politiche di coesione per il progresso delle zone meno sviluppate economicamente.
Nemmeno può dirsi che si siano fatti progressi di rilievo in materia di flussi migratori provenienti da Paesi terzi, rispetto ai quali l’intervento sia normativo che finanziario dell’Unione risulta ancora carente.
Un inventario più positivo può invece essere dato dal c.d. deficit democratico delle istituzioni. Sappiamo che Lisbona ha fissato come ordinario il processo legislativo fondato sulla codecisione fra Consiglio e Parlamento, ampliando decisamente le materie di intervento di quest’ultimo, pur lasciato privo del potere di iniziativa. Ed è certamente positiva l’elezione quale Presidente della Commissione, da parte di Consiglio europeo e Parlamento europeo, del candidato più suffragato nella tornata elettorale (con interpretazione “estensiva” del “tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo”).
È da segnalare, altresì, la messa in moto dell’iniziativa legislativa popolare (art. 11, par. 4 TUE) che consente a un milione di cittadini europei, appartenenti ad almeno sette Paesi, di invitare la Commissione a proporre un testo legislativo su questioni di competenza dell’UE.
C’è tuttavia da prendere atto che, per ora, le due iniziative sottoposte con successo alla Commissione non hanno raggiunto l’obiettivo prefissato. La prima, concernente “L’acqua è un diritto” in quanto bene pubblico, ha ricevuto una riposta del tutto interlocutoria in quanto ci si è limitati ad aprire una consultazione pubblica sulla politica dell’Unione europea in materia di acqua potabile, per identificare le aree migliorabili. Con la seconda, “Uno di noi”, è stato chiesto all’Unione europea di smettere di finanziare attività che implicano la distruzione di embrioni umani, in particolare nei settori della ricerca, degli aiuti allo sviluppo e della salute pubblica. La Commissione ha però concluso che l’esistente quadro di finanziamento, recentemente discusso e concordato dagli Stati membri dell’UE e dal Parlamento europeo, è quello appropriato.
Molto deludente, ma c’era da prevederlo, è stata l’incidenza della nuova figura dell’Alto rappresentante per la politica estera, qualifica già ridimensionata a Lisbona rispetto al “Ministro degli affari esteri” previsto dal Trattato di Roma del 2004. Sottoporre l’adozione delle decisioni in materia al vincolo paralizzante dell’unanimità evidenzia di per sé l’inesistenza di una volontà politica da parte degli Stati membri di rinunciare anche parzialmente all’esercizio della propria sovranità. L’aver poi affidato tale funzione ad una figura di non spiccato rilievo come Lady Catherine Ashton, per di più appartenente ad uno dei Paesi meno “europeisti”, spiega ancor più tutto. Si tratta però di una scelta assolutamente miope che continua a vedere l’Europa incapace di avere qualsiasi incidenza sulle complesse e delicate crisi nella comunità internazionale.
Più interessante ed efficace si è dimostrata l’elezione del Presidente del Consiglio europeo sia per la durata del suo mandato (due anni e mezzo rinnovabili) sia per la personalità investita (Herman Van Rompuy).
In realtà, in questi cinque anni è indubbio che l’asimmetria nei rapporti tra politica e mercato sia aumentata con una pericolosa e progressiva rinuncia al modello sociale che dovrebbe costituire un fondamentale aspetto identitario dell’Unione. Ne derivano scontento ed insicurezza diffusi con i quali si animano pericolosi populismi e volontà di rinchiudersi in confini nazionali se non regionali con pulsioni secessionistiche. Nel complesso bisogna constatare che è impossibile un’evoluzione graduale dell’Unione europea in senso federale sulla base dello sfruttamento dei meccanismi impliciti nei Trattati. Si evidenzia sempre più che l’unica risposta in grado di affrontare con reale efficacia le grandi problematiche contemporanee, in gran parte poste al di fuori della portata dei singoli Stati nazionali, risulta l’unione politica. Ed allora bisogna affrontare il nodo di una nuova statualità e cominciare a costruire, con i Paesi disponibili, un nuovo Trattato.
In realtà il testo originario, una volta “purgato” in maniera maniacale da tutti i riferimenti simbolici ad un futuribile Stato (inno, bandiera, motto, denominazione chiara degli atti normativi), nella sostanza era rimasto invariato tranne qualche ulteriore “annacquamento” qua e là.
Un aspetto fondamentale era dato dall’acquisizione di piena centralità da parte dei diritti umani fondamentali, anche grazie al riconoscimento del valore vincolante alla Carta di Nizza del 2001 (pur scorporata dal testo di base ed inserita in allegato). In proposito, va comunque detto che la giurisprudenza sia della Corte di giustizia che di molti tribunali nazionali già aveva spesso fatto riferimento ai diritti in essa sanciti ma dopo il 2009 l’impatto di tali diritti sulla giurisprudenza nazionale ed europea è stato rilevante. Ciò avrebbe dovuto rafforzare il sistema di controllo, disposto dall’art. 7 TUE, dei valori fondanti dell’Unione come sanciti dall’art. 2 TUE (dignità umana, libertà, democrazia, uguaglianza, Stato di diritto, rispetto dei diritti umani). Essi sono il collante grazie al quale Stati nazionali storicamente tra di loro in perenne conflitto hanno abbandonato le armi costruendo pace e sviluppo. Tuttavia, assistere alle ripetute e ormai persistenti violazioni di tali valori da parte di un governo, l’ungherese, senza che il meccanismo sanzionatorio in esso previsto sia realmente messo in moto suscita gravi perplessità. Esse sono aggravate dalla circostanza che la crisi economico-finanziaria ha contribuito al riaccendersi in tutta Europa di populismi e nazionalismi in grado di mettere in pericolo l’identità valoriale comune.
Non si sono ancora conclusi, inoltre, i negoziati che dovrebbero consentire l’adesione dell’Unione alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, secondo quanto previsto dall’art. 6 TUE.
Parlando di valori, la Carta di Nizza dedica l’intero suo Titolo IV (artt. 27-38) alla solidarietà. Essa dal Trattato di Lisbona è sancita come vero e proprio principio e si manifesta su molteplici basi e finalità diverse. Nel TUE essa è, infatti, considerata quale obiettivo da perseguire nei rapporti intergenerazionali nonché in quelli tra Stati membri rispetto alla coesione economica, sociale e territoriale (art. 3, par. 3 TUE) oltre che nella costruzione della pace e del rispetto reciproco tra i popoli (par. 5) tanto da dover caratterizzare l’azione esterna dell’Unione verso i Paesi terzi (art. 21, par. 1) ma anche fra gli Stati membri (art. 24, par. 2). Questi devono poi astenersi da azioni che possano pregiudicare una decisione dell’Unione ove intendano astenersi dal seguirla (art. 31) rimanendo comunque solidali tra loro (art. 32). La solidarietà interna all’Unione, confermata nel relativo Preambolo, è presente in termini significativi pure nel TFUE in relazione alla politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne (artt. 67 par. 2 e 80), nel caso di difficoltà di approvvigionamento di determinati prodotti quali quello energetico (artt. 122, par. 1 e 194). L’Unione e gli Stati membri agiscono infine congiuntamente in uno spirito di solidarietà qualora uno Stato membro sia oggetto di un attacco terroristico o sia vittima di una calamità naturale o provocata dall’uomo (clausola di solidarietà di cui all’art. 222). Ben poco, però, tale solidarietà ha avuto modo di realizzarsi in questi anni, soprattutto sul piano economico. La crisi, aggravata da un feroce attaccamento al criterio del tetto del 3% nel rapporto tra il disavanzo pubblico annuale e il Prodotto interno lordo fissato in un’epoca storica caratterizzata da un’economia florida, non ha finora trovato soluzione proprio per l’assenza di strumenti di solidarietà europea: si pensi, ad esempio, alla creazione di un comune reddito di base attraverso euro o union bonds oppure di un bilancio comune, di una fiscalità omogenea, in altre parole di un governo sovranazionale non limitato alla moneta.
È d’altronde impensabile scindere il destino di ciascuno Stato membro da quello degli altri. La Germania è in grado di giocare un ruolo economico e politico nella futura comunità internazionale solo in quanto forza trainante nel contesto dell’intera Unione. Ed è interesse comune l’investimento, serio, nelle politiche di coesione per il progresso delle zone meno sviluppate economicamente.
Nemmeno può dirsi che si siano fatti progressi di rilievo in materia di flussi migratori provenienti da Paesi terzi, rispetto ai quali l’intervento sia normativo che finanziario dell’Unione risulta ancora carente.
Un inventario più positivo può invece essere dato dal c.d. deficit democratico delle istituzioni. Sappiamo che Lisbona ha fissato come ordinario il processo legislativo fondato sulla codecisione fra Consiglio e Parlamento, ampliando decisamente le materie di intervento di quest’ultimo, pur lasciato privo del potere di iniziativa. Ed è certamente positiva l’elezione quale Presidente della Commissione, da parte di Consiglio europeo e Parlamento europeo, del candidato più suffragato nella tornata elettorale (con interpretazione “estensiva” del “tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo”).
È da segnalare, altresì, la messa in moto dell’iniziativa legislativa popolare (art. 11, par. 4 TUE) che consente a un milione di cittadini europei, appartenenti ad almeno sette Paesi, di invitare la Commissione a proporre un testo legislativo su questioni di competenza dell’UE.
C’è tuttavia da prendere atto che, per ora, le due iniziative sottoposte con successo alla Commissione non hanno raggiunto l’obiettivo prefissato. La prima, concernente “L’acqua è un diritto” in quanto bene pubblico, ha ricevuto una riposta del tutto interlocutoria in quanto ci si è limitati ad aprire una consultazione pubblica sulla politica dell’Unione europea in materia di acqua potabile, per identificare le aree migliorabili. Con la seconda, “Uno di noi”, è stato chiesto all’Unione europea di smettere di finanziare attività che implicano la distruzione di embrioni umani, in particolare nei settori della ricerca, degli aiuti allo sviluppo e della salute pubblica. La Commissione ha però concluso che l’esistente quadro di finanziamento, recentemente discusso e concordato dagli Stati membri dell’UE e dal Parlamento europeo, è quello appropriato.
Molto deludente, ma c’era da prevederlo, è stata l’incidenza della nuova figura dell’Alto rappresentante per la politica estera, qualifica già ridimensionata a Lisbona rispetto al “Ministro degli affari esteri” previsto dal Trattato di Roma del 2004. Sottoporre l’adozione delle decisioni in materia al vincolo paralizzante dell’unanimità evidenzia di per sé l’inesistenza di una volontà politica da parte degli Stati membri di rinunciare anche parzialmente all’esercizio della propria sovranità. L’aver poi affidato tale funzione ad una figura di non spiccato rilievo come Lady Catherine Ashton, per di più appartenente ad uno dei Paesi meno “europeisti”, spiega ancor più tutto. Si tratta però di una scelta assolutamente miope che continua a vedere l’Europa incapace di avere qualsiasi incidenza sulle complesse e delicate crisi nella comunità internazionale.
Più interessante ed efficace si è dimostrata l’elezione del Presidente del Consiglio europeo sia per la durata del suo mandato (due anni e mezzo rinnovabili) sia per la personalità investita (Herman Van Rompuy).
In realtà, in questi cinque anni è indubbio che l’asimmetria nei rapporti tra politica e mercato sia aumentata con una pericolosa e progressiva rinuncia al modello sociale che dovrebbe costituire un fondamentale aspetto identitario dell’Unione. Ne derivano scontento ed insicurezza diffusi con i quali si animano pericolosi populismi e volontà di rinchiudersi in confini nazionali se non regionali con pulsioni secessionistiche. Nel complesso bisogna constatare che è impossibile un’evoluzione graduale dell’Unione europea in senso federale sulla base dello sfruttamento dei meccanismi impliciti nei Trattati. Si evidenzia sempre più che l’unica risposta in grado di affrontare con reale efficacia le grandi problematiche contemporanee, in gran parte poste al di fuori della portata dei singoli Stati nazionali, risulta l’unione politica. Ed allora bisogna affrontare il nodo di una nuova statualità e cominciare a costruire, con i Paesi disponibili, un nuovo Trattato.