IL MERCATO UNICO
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di Ruggiero CAFARI PANICO (Ordinario nell’Università Statale di Milano)
1.
A 50 anni dalla nascita della (allora) CEE è lecito chiedersi se
l’obiettivo della piena realizzazione del mercato interno possa dirsi in
tutto o solo in parte raggiunto. Le mie riflessioni traggono anche
spunto dalla Dichiarazione per l’Europa del Comitato delle regioni, del
23 marzo 2007, dove si pone come obiettivo prioritario proprio il
completamento del mercato interno in una logica di sviluppo sostenibile
ed equità. In questa analisi devo peraltro sottolineare la difficoltà
dovuta alla mancanza di un disegno unitario nel processo attualmente in
corso di consolidamento del mercato interno. Strumento di tale processo è
principalmente la Corte di giustizia che, come avrò modo di precisare,
ha affrontato tutta una serie di questioni ad oggi rinviate o irrisolte o
non del tutto definite sul piano legislativo. Sarebbe tuttavia
riduttivo rappresentare l’attuale momento come una fase di esclusivo
rafforzamento o consolidamento di principi e regole già fissati. In
realtà, la stessa nozione di mercato interno è in pieno mutamento. Il
fenomeno non è tuttavia di immediata evidenza perché, come spesso è
accaduto nella storia delle istituzioni e delle competenze comunitarie,
all’assenza di un preciso progetto e disegno “politico” ha fatto
riscontro l’ampliarsi delle iniziative comunitarie in settori
apparentemente distanti e distinti, ma che per l’intimo legame che li
unisce attendono solo il momento giusto per riunirsi e costituire un
tutt’uno con il mercato interno. Si darebbe così vita, al di là de-gli
ambiti in cui appare ancora oggi frammentata l’azione comunitaria, quale
eredità dei ben noti pilastri di Maastricht, ad un ordinamento interno,
organicamente unitario e sinceramente comunitario; destinato,
quest’ultimo, ad abbracciare tutti i settori della vita del cittadino
europeo, al di là della apparente dicotomia tra ciò che è riconducibile
all’ambito economico e ciò che appartiene invece all’ordinamento civile.
Mi riferisco ovviamente alla progressiva creazione di uno spazio
giudiziario europeo che si fonda su quel principio di reciproca fiducia
(full faith and credit) che rappresenta anche il principio base per la
realizzazione del mercato interno, una volta che si è preso atto della
impossibilità di procedere con una applicazione generale del principio
dell’armonizzazione. Fondati sullo stesso principio, quello della
reciproca fiducia tra gli Stati membri, mercato interno e spazio
giudiziario europeo oggi sono semplicemente giustapposti. È peraltro
evidente che una loro integrazione consentirebbe la creazione di quello
spazio giuridico, non più solo interno o giudiziario, ma europeo tout
court, il cui consolidamento potrebbe rappresentare il vero salto in
avanti. Mi sia perciò consentito di procedere per passi: prima saggiando
il grado di maturità del mercato interno sul piano delle risposte ai
quesiti ancora aperti circa l’esercizio dei diritti attribuiti dalle
libertà fondamentali al cittadino dell’Unione nei riguardi degli
ordinamenti statali, per poi analizzare i progressi compiuti nella
creazione dello spazio giuridico europeo mediante l’utilizzo del
principio del mutuo riconoscimento o piuttosto di quello da esso filiato
del paese di origine.
Al termine di questa ricerca necessariamente circoscritta ai profili ritenuti più rilevanti, mi sarà possibile indicare le ragioni per cui pare ancora difficilmente prospettabile la creazione di un ordinamento giuridico comunitario unico ed integrato, in una prospettiva che si riferisca non già agli Stati membri, ma ai vari ambiti in cui l’azione comunitaria, pur con strumenti comuni, opera oggi in modo diviso e non sufficientemente coordinato.
2. Il completamento del mercato interno ha significato la graduale estensione della libertà di circolazione a categorie sempre più ampie di soggetti sino al definitivo abbandono della originaria connotazione esclusivamente economica, con il riconoscimento di tale diritto a tutti i cittadini comunitari in quanto tali. In realtà, quello descritto non è un semplice fenomeno di allargamento della cerchia dei soggetti che si possono avvalere di tale libertà, bensì l’espressione dello statuto di cittadino dell’Unione cui è riconosciuto il diritto pieno e incondizionato di circolare e soggiornare liberamente. In quest’ottica la libertà fondamentale di circolazione di cui gode il cittadino, ex art. 18, par. 1 TCE, è direttamente applicabile e va interpretata estensivamente, non limitatamente a singole materie e, a maggior ragione, non con riguardo al solo mercato interno (conclusioni dell’avv. gen. Kokott per il caso K. Tas-Hagen, del 30 marzo 2006, causa C-192/05, punto 34).
Per la realizzazione di tale libertà occorre dunque procedere all’abbattimento delle frontiere interne del mercato comune mediante il rafforzamento della collaborazione tra gli Stati. Strumento per conseguire tale risultato è ancora una volta quel principio del mutuo riconoscimento che, elaborato dalla Corte di giustizia in vista della realizzazione del mercato unico, si è esteso alla cooperazione giudiziaria in campo tanto civile quanto penale. In tale prospettiva si assiste ad un superamento della tradizionale distinzione fra il mercato comune e lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia creato dal Trattato di Amsterdam. Ma se su quanto ora osservato si è soffermata l’attenzione della dottrina, non altrettanto può dirsi per la questione speculare a quella considerata, ovvero il rapporto tra il nuovo ambito così descritto e le competenze statali. È infatti inevitabile che l’allargamento della collaborazione fra gli Stati, per consentire l’esercizio dei diritti connessi alla cittadinanza, abbia come conseguenza una riduzione dello spazio riservato agli Stati stessi. In particolare, la piena operatività del principio del reciproco riconoscimento, che rappresenta lo strumento di cui si avvale il cittadino per ottenere che in tutti i paesi in cui esercita la libertà di circolazione gli vengano attribuiti i medesimi diritti di cui gode nel paese di appartenenza, incontra significative resistenze. Due, in particolare, sono gli istituti di cui gli Stati possono avvalersi per limitare l’esercizio dei diritti in questione: quello dell’abuso del diritto comunitario e quello dell’esclusione delle situazioni puramente interne. Non ritengo del resto casuale, ma significativo dell’attuale difficoltà di trovare oggi il confine fra l’ambito di esercizio delle libertà comunitarie e la competenza residuale degli Stati, il fatto che la giurisprudenza della Corte appaia sì cospicua, ma non altrettanto puntuale, tanto da dare l’impressione che essa sia ancora alla ricerca di un punto di equilibrio fra le diverse esigenze.
Prendiamo in considerazione la nozione di situazioni puramente interne. Già nella sentenza Keck e Mithouard, del 24 no-vembre 1993 (cause riunite C-267 e C-268/91) la Corte aveva posto come requisito perché essa potesse giudicare sulla compatibilità di norme interne con il diritto comunitario che si trattasse di fattispecie idonee a influenzare gli scambi intracomunitari. Sarebbe stato dunque lecito attendersi che la Corte estendesse tale principio anche agli altri settori in cui vengono esercitate le competenze comunitarie. Così del resto è accaduto in numerosi casi tra cui basti ricordare il caso Ri.SAN (sentenza del 9 settembre 1999, causa C-108/98). A un certo punto la Corte pare però essersi ricreduta preoccupandosi più di fornire una risposta alla astratta compatibilità con il diritto comunitario della disciplina nazionale sottoposta alla sua attenzione che di chiarire esattamente quali siano i limiti della applicabilità in concreto di tale diritto, sulla base di una giurisprudenza che, come osservato dal Prof. Tesauro (Diritto comunitario, 4° ed., Padova, 2005, p. 318), non può non destare perplessità. Un tipico esempio di questo modo di procedere lo troviamo nella recente sentenza sui Centri d’assistenza fiscale, del 30 marzo 2006 (causa C-451/03), dove, di fronte all’obiezione italiana che si trattava di una situazione puramente interna, la Corte, ancora una volta, ha evitato di affrontare direttamente la questione della applicazione degli articoli 43 e 49 TCE alle situazioni interne, ponendosi invece prima sul piano della ricevibilità della questione pregiudiziale e fornendo poi comunque la propria interpretazione, in quanto essa potrebbe essere utile ai giudizi nazionali nella misura in cui il diritto nazionale imponga di far beneficiare i cittadini italiani degli stessi diritti dei cittadini degli altri Stati membri. In definitiva, sul piano interpretativo, il problema diviene accertare se il cittadino dell’Unione venga comunque limitato nell’esercizio delle libertà fondamentali, in primis quella di circolazione, a prescindere da ogni sua ulteriore qualificazione, da norme che, di per sé, riguarderebbero situazioni puramente interne.
In realtà, la cittadinanza dell’Unione se non serve ad estendere le competenze, di certo finisce per ampliare i diritti di cui godono i cittadini nell’esercizio delle libertà di circolazione e da questo punto di vista la posizione assunta dalla Corte non può che favorire tale ampliamento.
La compressione che ne deriva dei diritti residuali dello Stato è altrettanto evidente, ma forse non ad oggi apprezzata nella pienezza delle sue conseguenze. Un uso così ampio dei diritti connessi alla cittadinanza finisce infatti per far sì che diviene ben difficile immaginare settori che possano sottrarsi alla valutazione di conformità col diritto comunitario. È vero che resta poi al giudice nazionale stabilire se effettivamente la fattispecie valutata in astratto, con un giudizio di potenziale contrarietà, ha una rilevanza comunitaria, ma è altrettanto evidente, da un lato, che un criterio di rilevanza anche solo potenziale rende pressoché impossibile escludere che possa esservi un qualche, anche minimo, rilievo comunitario; dall’altro, che il giudizio della Corte sulla compatibilità, seppur solo in via teorica, non può che influenzare di fatto ogni successivo giudizio.
Nella sentenza K. Tas-Hagen del 26 ottobre 2006 (causa C-192/05) la necessità di un collegamento con una materia di competenza comunitaria, perché possa essere invocato anche nei confronti del proprio Stato di appartenenza un diritto connesso allo stato di cittadino, è stata espressamente presa in considerazione. La conclusione è stata che tale collegamento potrebbe costituire un «ulteriore elemento» in sede di valutazione dei singoli casi, ma non una condizione per l’applicazione dell’art. 18 TCE in tema di diritti della cittadinanza. Se a ciò si aggiunge che la libertà di circolazione, che ne è corollario, va ben al di là della relazione con un’attività economica o con la creazione del mercato interno, si comprende come il limite rappresentato dalle situazioni puramente interne sia destinato a ridursi grandemente, se non addirittura a scomparire: ogni qual volta l’esercizio di un diritto riconosciuto dall’ordinamento comunitario incida (in qualche misura) sull’ottenimento di una prestazione prevista dal diritto interno, la situazione in questione non può più essere considerata puramente interna. E ciò, vorrei sottolineare, non per il solo ambito della circolazione nel mercato interno, ma per tutte le situazioni collegate allo status di cittadino europeo. Seguendo tale ragionamento, si è ammessa la presenza di un elemento transfrontaliero nel fatto che i cittadini olandesi che chiedevano al proprio Stato il riconoscimento del diritto ad una indennità prevista a favore di vittime di guerra risiedevano in un altro Stato (Spagna) avendo esercitato la libertà di circolazione ex art. 18 TCE. La concessione dell’indennità era stata negata perché al momento della presentazione della domanda essi non erano residenti nei Paesi Bassi, bensì in Spagna. La Corte ha ritenuto che una restrizione di tal genere, idonea di per sé a dissuadere dall’esercitare la libertà di circolare e di soggiornare fuori dal paese di origine (punto 32), non si potesse giustificare, dal punto di vista del diritto comunitario, sulla base di considerazioni oggettive di interesse generale, perché non proporzionale allo scopo perseguito (punto 39). Se per rendere la fattispecie di rilevanza comunitaria basta “circolare”, senza ulteriore qualificazione economica, ma solo avvalendosi del diritto connesso alla cittadinanza dell’Unione, è del tutto evidente che l’ambito di incidenza del diritto comunitario e dei suoi principi va oltre quello che è il suo campo di applicazione ratione materiae, ma invade direttamente lo spazio in cui gli Stati esercitano le proprie competenze, toccando, in particolare, le prestazioni che non sono di per sé disciplinate dal diritto comunitario. Per dirla in altro modo, gli Stati rimangono liberi di regolare situazioni che abbiano un collegamento esclusivo con il loro ordinamento, ma nel far questo devono sempre e comunque rispettare i limiti imposti dai principi generali del diritto comunitario (punto 36). Non a caso è stato affermato dall’avv. gen. Kokott (nelle conclusioni relative alla causa K. Tas Hagen cit., punto 37) che le libertà fondamentali devono essere esercitate anche dove il diritto comunitario non prevede ancora una disciplina e gli Stati membri conservano le rispettive competenze: così è avvenuto, ad esempio, nei settori della fiscalità diretta, del diritto e della procedura penale e della disciplina dei regimi di sicurezza sociale. In modo analogo lo stesso è avvenuto per il diritto al nome.
Ma non è questo l’unico profilo sotto il quale la nozione tradizionale di mercato interno appare ormai inadeguata. Se quello ora descritto è un allargamento realizzatosi sotto il profilo soggettivo, ad esso si è aggiunto, sul piano oggettivo, un ulteriore fenomeno destinato anch’esso a espandere i confini del mercato interno. Mi riferisco all’utilizzo sempre più ampio del ricorso al principio del mutuo riconoscimento e/o del paese di origine. Il collegamento fra libertà fondamentali e mutuo riconoscimento è costituito dal fatto che le prime implicano obblighi positivi, il cui contenuto è costituito proprio dalla giurisprudenza della Corte relativa al secondo (avv. gen. Stix-Hackl, conclusioni per il caso Aziende Metano, del 12 aprile 2005, cau-sa C-231/03, punto 49). Ma quale sia l’esatto confine non è chiaro.
Se la cittadinanza è il grimaldello con cui, attraverso l’esercizio delle libertà fondamentali, viene allargato l’ambito di rilevanza comunitaria e quindi di esercizio dei diritti di origine comunitaria nei confronti anche dello Stato di appartenenza, il mutuo riconoscimento è invece il mezzo con cui il fascio di tali diritti che costituiscono lo status del cittadino vengono fatti valere nei confronti di tutti gli Stati. L’effetto è quindi duplice: di allargamento dello spazio comunitario nei riguardi degli Stati e di ampliamento della protezione dei diritti esercitati dal cittadino entro tale spazio nei riguardi degli stessi Stati, in un difficile equilibrio tra principio di attribuzione e competenza residuale statale.
L’effetto però non si esaurisce in quanto ora osservato. Il ricorso, già ricordato, al principio del mutuo riconoscimento in ambiti di per sé tendenzialmente estranei al mercato interno finisce inevitabilmente per rendere sempre più complementari tra loro lo stesso mercato interno e lo spazio giudiziario europeo, fino a costituire un nuovo spazio unico “tout court” in cui l’eredità dei pilastri viene finalmente meno.
Se queste sono le regole della partita in corso, l’esito non è scontato in quanto l’ambito di competenza residuale degli Stati, rappresentato dalle situazioni puramente interne, resta ancora incerto.
Lo stesso vale per la nozione di abuso del diritto comunitario di cui gli Stati si avvalgono per limitare l’esercizio della libertà di circolazione. In merito l’allora avv. gen. Tesauro osservava nelle conclusioni relative al caso Kefalas, del 4 febbraio 1998 (causa C-367/96), che «ogni ordinamento che aspiri ad un minimo di completezza deve contenere delle norme, per così dire, di autotutela, al fine di evitare che i diritti da esso attribuiti siano esercitati in maniera abusiva, eccessiva o distorta» (punto 24). A tale esigenza, aggiungeva Tesauro, non è estraneo l’ordinamento comunitario. È peraltro evidente che la stessa esigenza “difensiva” anima gli Stati quando si preoccupano del fatto che la disposizione comunitaria possa essere legittimamente invocata per assicurare benefici manifestamente estranei ai suoi scopi ed ai suoi obiettivi.
Al riguardo va rilevato come numerose pronunce siano relative alla materia fiscale; esse perciò non paiono del tutto idonee a fissare i principi generali. In esse è costante, infatti, il riferimento alla necessità che l’obiettivo perseguito non sia privo di una effettività economica (CGCE, del 12 settembre 2006, causa C-196/04, Cadbury Schweppes, punto 55). Ma se in materia fiscale tale indagine può apparire relativamente agevole, l’analisi diviene molto più complessa quando ci si muove nell’ambito, ad esempio, del diritto di stabilimento o della libera prestazione di servizi, e si tratti, ad esempio, di appalti e di attività finanziarie. Il carattere puramente artificioso del comportamento posto in essere al fine di escludere la legislazione dello Stato interessato è in tali circostanze oltremodo più difficile da accertare, anche solo perché il concetto di «abuso del diritto» o di «frode alla legge» assume significati ben diversi in campo civile e fiscale.
Non a caso, nelle conclusioni presentate il 29 marzo 2007 (causa C-298/05, Columbus Container), l’avv. gen. Mengozzi ha dovuto confrontarsi con le lagnanze tedesche sul fatto che la giurisprudenza della Corte pare troppo restrittiva e quindi con l’invito ad ampliare il diritto degli Stati membri di contrastare le costruzioni di puro artificio ponendo, ad esempio, più rigorosi criteri circa il necessario legame effettivo e durevole che deve comunque esistere (per godere in quel caso di vantaggi fiscali) tra una determinata struttura organizzativa e lo Stato in questione. L’avv. gen., rifacendosi alla giurisprudenza Cadbury Schweppes, ha contestato tale affermazione ricordando come una misura fiscale che limiti l’esercizio di una libertà fondamentale può essere giustificata solo quando abbia l’obiettivo specifico di escludere da un vantaggio fiscale le costruzioni puramente artificiose, il cui scopo sia quello di eludere la legge dello Stato membro di cui si tratta (punto 172).
Come peraltro osservato poc’anzi, tale giurisprudenza può risultare convincente in materia fiscale, laddove l’esistenza dell’elemento soggettivo e soprattutto di quello oggettivo (accertabile, in particolare, in termini di locali, personale e attrezzature), relativo alla mancanza del raggiungimento dell’obiettivo dell’integrazione nella vita economica dello Stato ospitante, pare più agevole da determinare di quanto non lo sia con riguardo all’esercizio di altri diritti per i quali opera il mutuo riconoscimento. In altre parole, non è per nulla chiaro quando l’esercizio di diritti riconosciuti in base al principio di reciproca fiducia che deve animare gli Stati membri è frutto in realtà di un utilizzo improprio, artificioso, delle possibilità offerte dal diritto comunitario. Infatti la valutazione se il diritto invocato rientri in quello che l’avv. gen. Poiares Maduro, nelle conclusioni per il caso Halifax, del 7 aprile 2005 (causa C-255/02, punto 69) chiama «ambito teleologico» della norma in esame, secondo le indicazioni fornite dalla Corte nella sentenza Emsland Stärke (14 dicembre 2000, causa C-110/99), non è affatto agevole.
La libertà di stabilimento mira a perpetrare l’esercizio di un’attività economica reale ed effettiva nello Stato agente. È dunque l’esercizio di un’attività economica in detto Stato la ragion d’essere della libertà di stabilimento. Se lo scopo perseguito dalla libertà di stabilimento è raggiunto, le ragioni per cui si è voluto esercitare tale libertà non possono influire sulla tutela riconosciuta dal Trattato (conclusioni avv. gen. Leger per il caso Cadbury Schweppes, del 2 maggio 2006, causa C-196/04).
Ne consegue che, come stabilito nella sentenza Centros, del 9 marzo 1999 (causa C-212/97), e poi confermato nella decisione del caso Inspire Art, del 30 settembre 2003 (causa C-167/01), il fatto che a spingere i soci a decidere di costituire la loro società in uno Stato diverso fosse quello di eludere la normativa sulla creazione di un SARS, non è sufficiente ad impedire l’esercizio dei diritti attribuiti dall’art. 49 TCE, giacché il diritto di costituzione di una società è inerente all’esercizio del diritto di stabilimento. Fra le finalità dei soci e quella della libera circolazione è destinata a prevalere quest’ultima (punto 46 delle conclusioni del 2 maggio 2006 cit.).
Lo stesso avv. gen. Leger ammette tuttavia che la prevalenza della libertà di stabilimento sulle esigenze dei singoli Stati, che vengono messe così in concorrenza, non è priva di difficoltà, ma aggiunge che la soluzione deve essere ricercata sul piano politico (punto 55).
Del resto, l’avv. gen. Colomer (conclusioni per il caso Axel Kittel, del 14 marzo 2006, cause riunite C-439/04 e C-440/04), avendo riguardo peraltro alla materia del regime comune dell’IVA, non ha avuto esitazione a riconoscere che la difficoltà non risiede nel far valere l’abuso del diritto bensì nel fissare i relativi criteri di accertamento.
La certezza del diritto e il principio del legittimo affidamento, che ne è espressione, richiedono che i cittadini conoscano anticipatamente e con esattezza la portata dei loro obblighi, stante la loro libertà di strutturare i loro negozi optando per il regime fiscale, ma non solo, più favorevole (punto 54).
In definitiva, il semplice fatto di approfittare delle opportunità offerte dal diritto comunitario non può fondare il sospetto di un abuso (avv. gen. Kokott, conclusioni per il caso Kofoed, dell’8 febbraio 2007, causa C-321/05,). Tuttavia, se l’obiettivo principale (o uno degli obiettivi principali) è la frode o l’evasione fiscale, si può ritenere che sussistano le condizioni per sostenere la non applicazione del diritto comunitario: in particolare, quando la transazione non sia qualificata da valide ragioni economiche (punto 59).
Per compiere tale indagine potranno essere utili al giudice a quo i principi di diritto interno in tema di elusione fiscale. Col che il quadro diviene ancora più complesso, stante l’impostazione del tutto restrittiva di ordinamenti come il nostro in materia di elusione.
Se, come affermato dall’avv. gen. Tesauro nelle conclusioni per la causa Chen, del 18 maggio 2004 (causa C-200/02), il parametro di riferimento è dunque essenzialmente se vi sia stato o meno un travisamento delle finalità e degli obiettivi della norma comunitaria che «attribuisce il diritto» (punto 116) di cui si discute, la questione sul piano concreto rimane per lo meno aperta.
3. Il principio del mutuo riconoscimento e ancor più quello del paese di origine, che da esso trae origine ma se ne distacca significativamente sul piano del contenuto, di sicuro consentirebbero, pur nel rispetto formale del principio di attribuzione, di pervenire ad un assetto coordinato dei rapporti non solo economici, ma anche civili che vedono come protagonisti i cittadini dell’Unione.
La reazione alla proposta della Commissione di direttiva Bolkenstein, in apparenza spropositata e non giustificata dalla posta in gioco, è però il segnale di come, reagendo forse istintivamente, coloro che si oppongono ad un salto nel processo di costruzione europea abbiano inteso impedire l’affermazione di un principio, quello del paese d’origine, la cui affermazione nel settore di servizi avrebbe potuto, a loro avviso, rappresentare il cavallo di Troia per una disciplina nuova e più “comune” in altri settori.
Si potrebbe discutere all’infinito della democraticità di un metodo che antepone, come nel caso comunitario, i fatti alle norme, che spesso da piccole cose fa discendere ben più rilevanti conseguenze, che lascia ai giudici il compito di supplire alle carenze legislative. Ciò che conta è che oggi è in corso una partita in cui la posta in gioco è il superamento del mercato interno per pervenire ad un vero ordinamento unico di modello ormai decisamente federale. Players di questa partita sono, da un lato, il principio del mutuo riconoscimento o meglio del paese di origine e, dall’altro, un insieme di ostacoli frapposti dagli Stati, a costituire una sorta di limite all’ingerenza comunitaria, formato oltre che dalle norme ritenute fondamentali dai singoli ordinamenti – ostacolo ancora esistente ma progressivamente in via di sgretolamento, come dimostra la vicenda della nozione di matrimonio nel nuovo regolamento Bruxelles II –, dalle non meno insidiose nozioni di situazioni puramente interne e di abuso del diritto comunitario.
In particolare, queste ultime due, per il loro carattere ancora impreciso, la cui definizione è tuttora oggetto di discussione fra la Corte e gli Stati, potrebbero frapporsi al realizzarsi di quella concorrenza fra gli ordinamenti che costituisce in realtà una corsa al rialzo, se considerata dal punto di vista della garanzia della circolazione di diritti e delle situazioni giuridiche che ogni cittadino porta con sé, sia sul piano economico, sia su quello dei diritti civili e della persona in particolare. L’esercizio dei diritti connessi alla cittadinanza europea, destinata a realizzarsi con il pieno esercizio delle libertà fondamentali, non può essere limitato a seconda dello specifico settore riguardato.
Le ragioni settoriali e molto particolari, legate ai timori vuoi di una corsa al ribasso nel livello di protezione vuoi di una integrazione di valori provenienti da ordinamenti con diversi principi sociali, non devono poi far dimenticare che l’attuale frammentazione nell’applicazione ai vari ambiti di competenza comunitaria di principi quali quello del mutuo riconoscimento e del paese di origine costituirà il vero ostacolo, sul piano concreto, a ulteriori passi sul cammino della costruzione di un sistema comunitario più unitario di quello attuale.
La speranza è che ancora una volta nell’assenza, nel silenzio o addirittura a fronte dell’ostilità degli Stati (in parte), sappia la Corte di giustizia ritrovare il bandolo della matassa e sbrogliare una situazione che, fra pause e momenti di riflessione che durano anche da troppo tempo, rischia di farsi imbarazzante per chi, come me, ritiene che il cammino da percorrere sia ancora lungo e che non sia perciò più il momento di indugiare.
Per rispondere dunque al quesito iniziale, il mercato interno non può dirsi completamente realizzato per lo meno nella nuova accezione che esso ha acquisito, ben più ampia ed eterogenea di quella iniziale.
Esso infatti si è ormai allargato ad altri ambiti e settori mediante l’utilizzo, con gli opportuni adattamenti, degli strumenti che la giurisprudenza della Corte ha posto a disposizione del diritto comunitario. Una volta completato tale processo, si potrà parlare propriamente di uno spazio giuridico interno, che comprende tutte i diversi settori di operatività dello stesso diritto comunitario.
I primi passi in questa direzione sono stati compiuti, ma per procedere oltre occorre il supporto di tutti coloro che ritengono che quello di oggi non sia un punto di arrivo della costruzione europea, ma un passaggio importante, anche se pieno di insidie, e come tale da superare quanto prima, possibilmente entro quel 2009 indicato al Consiglio europeo di Berlino come termine ultimo per la realizzazione dell’obiettivo del consolidamento dell’Unione.
Al termine di questa ricerca necessariamente circoscritta ai profili ritenuti più rilevanti, mi sarà possibile indicare le ragioni per cui pare ancora difficilmente prospettabile la creazione di un ordinamento giuridico comunitario unico ed integrato, in una prospettiva che si riferisca non già agli Stati membri, ma ai vari ambiti in cui l’azione comunitaria, pur con strumenti comuni, opera oggi in modo diviso e non sufficientemente coordinato.
2. Il completamento del mercato interno ha significato la graduale estensione della libertà di circolazione a categorie sempre più ampie di soggetti sino al definitivo abbandono della originaria connotazione esclusivamente economica, con il riconoscimento di tale diritto a tutti i cittadini comunitari in quanto tali. In realtà, quello descritto non è un semplice fenomeno di allargamento della cerchia dei soggetti che si possono avvalere di tale libertà, bensì l’espressione dello statuto di cittadino dell’Unione cui è riconosciuto il diritto pieno e incondizionato di circolare e soggiornare liberamente. In quest’ottica la libertà fondamentale di circolazione di cui gode il cittadino, ex art. 18, par. 1 TCE, è direttamente applicabile e va interpretata estensivamente, non limitatamente a singole materie e, a maggior ragione, non con riguardo al solo mercato interno (conclusioni dell’avv. gen. Kokott per il caso K. Tas-Hagen, del 30 marzo 2006, causa C-192/05, punto 34).
Per la realizzazione di tale libertà occorre dunque procedere all’abbattimento delle frontiere interne del mercato comune mediante il rafforzamento della collaborazione tra gli Stati. Strumento per conseguire tale risultato è ancora una volta quel principio del mutuo riconoscimento che, elaborato dalla Corte di giustizia in vista della realizzazione del mercato unico, si è esteso alla cooperazione giudiziaria in campo tanto civile quanto penale. In tale prospettiva si assiste ad un superamento della tradizionale distinzione fra il mercato comune e lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia creato dal Trattato di Amsterdam. Ma se su quanto ora osservato si è soffermata l’attenzione della dottrina, non altrettanto può dirsi per la questione speculare a quella considerata, ovvero il rapporto tra il nuovo ambito così descritto e le competenze statali. È infatti inevitabile che l’allargamento della collaborazione fra gli Stati, per consentire l’esercizio dei diritti connessi alla cittadinanza, abbia come conseguenza una riduzione dello spazio riservato agli Stati stessi. In particolare, la piena operatività del principio del reciproco riconoscimento, che rappresenta lo strumento di cui si avvale il cittadino per ottenere che in tutti i paesi in cui esercita la libertà di circolazione gli vengano attribuiti i medesimi diritti di cui gode nel paese di appartenenza, incontra significative resistenze. Due, in particolare, sono gli istituti di cui gli Stati possono avvalersi per limitare l’esercizio dei diritti in questione: quello dell’abuso del diritto comunitario e quello dell’esclusione delle situazioni puramente interne. Non ritengo del resto casuale, ma significativo dell’attuale difficoltà di trovare oggi il confine fra l’ambito di esercizio delle libertà comunitarie e la competenza residuale degli Stati, il fatto che la giurisprudenza della Corte appaia sì cospicua, ma non altrettanto puntuale, tanto da dare l’impressione che essa sia ancora alla ricerca di un punto di equilibrio fra le diverse esigenze.
Prendiamo in considerazione la nozione di situazioni puramente interne. Già nella sentenza Keck e Mithouard, del 24 no-vembre 1993 (cause riunite C-267 e C-268/91) la Corte aveva posto come requisito perché essa potesse giudicare sulla compatibilità di norme interne con il diritto comunitario che si trattasse di fattispecie idonee a influenzare gli scambi intracomunitari. Sarebbe stato dunque lecito attendersi che la Corte estendesse tale principio anche agli altri settori in cui vengono esercitate le competenze comunitarie. Così del resto è accaduto in numerosi casi tra cui basti ricordare il caso Ri.SAN (sentenza del 9 settembre 1999, causa C-108/98). A un certo punto la Corte pare però essersi ricreduta preoccupandosi più di fornire una risposta alla astratta compatibilità con il diritto comunitario della disciplina nazionale sottoposta alla sua attenzione che di chiarire esattamente quali siano i limiti della applicabilità in concreto di tale diritto, sulla base di una giurisprudenza che, come osservato dal Prof. Tesauro (Diritto comunitario, 4° ed., Padova, 2005, p. 318), non può non destare perplessità. Un tipico esempio di questo modo di procedere lo troviamo nella recente sentenza sui Centri d’assistenza fiscale, del 30 marzo 2006 (causa C-451/03), dove, di fronte all’obiezione italiana che si trattava di una situazione puramente interna, la Corte, ancora una volta, ha evitato di affrontare direttamente la questione della applicazione degli articoli 43 e 49 TCE alle situazioni interne, ponendosi invece prima sul piano della ricevibilità della questione pregiudiziale e fornendo poi comunque la propria interpretazione, in quanto essa potrebbe essere utile ai giudizi nazionali nella misura in cui il diritto nazionale imponga di far beneficiare i cittadini italiani degli stessi diritti dei cittadini degli altri Stati membri. In definitiva, sul piano interpretativo, il problema diviene accertare se il cittadino dell’Unione venga comunque limitato nell’esercizio delle libertà fondamentali, in primis quella di circolazione, a prescindere da ogni sua ulteriore qualificazione, da norme che, di per sé, riguarderebbero situazioni puramente interne.
In realtà, la cittadinanza dell’Unione se non serve ad estendere le competenze, di certo finisce per ampliare i diritti di cui godono i cittadini nell’esercizio delle libertà di circolazione e da questo punto di vista la posizione assunta dalla Corte non può che favorire tale ampliamento.
La compressione che ne deriva dei diritti residuali dello Stato è altrettanto evidente, ma forse non ad oggi apprezzata nella pienezza delle sue conseguenze. Un uso così ampio dei diritti connessi alla cittadinanza finisce infatti per far sì che diviene ben difficile immaginare settori che possano sottrarsi alla valutazione di conformità col diritto comunitario. È vero che resta poi al giudice nazionale stabilire se effettivamente la fattispecie valutata in astratto, con un giudizio di potenziale contrarietà, ha una rilevanza comunitaria, ma è altrettanto evidente, da un lato, che un criterio di rilevanza anche solo potenziale rende pressoché impossibile escludere che possa esservi un qualche, anche minimo, rilievo comunitario; dall’altro, che il giudizio della Corte sulla compatibilità, seppur solo in via teorica, non può che influenzare di fatto ogni successivo giudizio.
Nella sentenza K. Tas-Hagen del 26 ottobre 2006 (causa C-192/05) la necessità di un collegamento con una materia di competenza comunitaria, perché possa essere invocato anche nei confronti del proprio Stato di appartenenza un diritto connesso allo stato di cittadino, è stata espressamente presa in considerazione. La conclusione è stata che tale collegamento potrebbe costituire un «ulteriore elemento» in sede di valutazione dei singoli casi, ma non una condizione per l’applicazione dell’art. 18 TCE in tema di diritti della cittadinanza. Se a ciò si aggiunge che la libertà di circolazione, che ne è corollario, va ben al di là della relazione con un’attività economica o con la creazione del mercato interno, si comprende come il limite rappresentato dalle situazioni puramente interne sia destinato a ridursi grandemente, se non addirittura a scomparire: ogni qual volta l’esercizio di un diritto riconosciuto dall’ordinamento comunitario incida (in qualche misura) sull’ottenimento di una prestazione prevista dal diritto interno, la situazione in questione non può più essere considerata puramente interna. E ciò, vorrei sottolineare, non per il solo ambito della circolazione nel mercato interno, ma per tutte le situazioni collegate allo status di cittadino europeo. Seguendo tale ragionamento, si è ammessa la presenza di un elemento transfrontaliero nel fatto che i cittadini olandesi che chiedevano al proprio Stato il riconoscimento del diritto ad una indennità prevista a favore di vittime di guerra risiedevano in un altro Stato (Spagna) avendo esercitato la libertà di circolazione ex art. 18 TCE. La concessione dell’indennità era stata negata perché al momento della presentazione della domanda essi non erano residenti nei Paesi Bassi, bensì in Spagna. La Corte ha ritenuto che una restrizione di tal genere, idonea di per sé a dissuadere dall’esercitare la libertà di circolare e di soggiornare fuori dal paese di origine (punto 32), non si potesse giustificare, dal punto di vista del diritto comunitario, sulla base di considerazioni oggettive di interesse generale, perché non proporzionale allo scopo perseguito (punto 39). Se per rendere la fattispecie di rilevanza comunitaria basta “circolare”, senza ulteriore qualificazione economica, ma solo avvalendosi del diritto connesso alla cittadinanza dell’Unione, è del tutto evidente che l’ambito di incidenza del diritto comunitario e dei suoi principi va oltre quello che è il suo campo di applicazione ratione materiae, ma invade direttamente lo spazio in cui gli Stati esercitano le proprie competenze, toccando, in particolare, le prestazioni che non sono di per sé disciplinate dal diritto comunitario. Per dirla in altro modo, gli Stati rimangono liberi di regolare situazioni che abbiano un collegamento esclusivo con il loro ordinamento, ma nel far questo devono sempre e comunque rispettare i limiti imposti dai principi generali del diritto comunitario (punto 36). Non a caso è stato affermato dall’avv. gen. Kokott (nelle conclusioni relative alla causa K. Tas Hagen cit., punto 37) che le libertà fondamentali devono essere esercitate anche dove il diritto comunitario non prevede ancora una disciplina e gli Stati membri conservano le rispettive competenze: così è avvenuto, ad esempio, nei settori della fiscalità diretta, del diritto e della procedura penale e della disciplina dei regimi di sicurezza sociale. In modo analogo lo stesso è avvenuto per il diritto al nome.
Ma non è questo l’unico profilo sotto il quale la nozione tradizionale di mercato interno appare ormai inadeguata. Se quello ora descritto è un allargamento realizzatosi sotto il profilo soggettivo, ad esso si è aggiunto, sul piano oggettivo, un ulteriore fenomeno destinato anch’esso a espandere i confini del mercato interno. Mi riferisco all’utilizzo sempre più ampio del ricorso al principio del mutuo riconoscimento e/o del paese di origine. Il collegamento fra libertà fondamentali e mutuo riconoscimento è costituito dal fatto che le prime implicano obblighi positivi, il cui contenuto è costituito proprio dalla giurisprudenza della Corte relativa al secondo (avv. gen. Stix-Hackl, conclusioni per il caso Aziende Metano, del 12 aprile 2005, cau-sa C-231/03, punto 49). Ma quale sia l’esatto confine non è chiaro.
Se la cittadinanza è il grimaldello con cui, attraverso l’esercizio delle libertà fondamentali, viene allargato l’ambito di rilevanza comunitaria e quindi di esercizio dei diritti di origine comunitaria nei confronti anche dello Stato di appartenenza, il mutuo riconoscimento è invece il mezzo con cui il fascio di tali diritti che costituiscono lo status del cittadino vengono fatti valere nei confronti di tutti gli Stati. L’effetto è quindi duplice: di allargamento dello spazio comunitario nei riguardi degli Stati e di ampliamento della protezione dei diritti esercitati dal cittadino entro tale spazio nei riguardi degli stessi Stati, in un difficile equilibrio tra principio di attribuzione e competenza residuale statale.
L’effetto però non si esaurisce in quanto ora osservato. Il ricorso, già ricordato, al principio del mutuo riconoscimento in ambiti di per sé tendenzialmente estranei al mercato interno finisce inevitabilmente per rendere sempre più complementari tra loro lo stesso mercato interno e lo spazio giudiziario europeo, fino a costituire un nuovo spazio unico “tout court” in cui l’eredità dei pilastri viene finalmente meno.
Se queste sono le regole della partita in corso, l’esito non è scontato in quanto l’ambito di competenza residuale degli Stati, rappresentato dalle situazioni puramente interne, resta ancora incerto.
Lo stesso vale per la nozione di abuso del diritto comunitario di cui gli Stati si avvalgono per limitare l’esercizio della libertà di circolazione. In merito l’allora avv. gen. Tesauro osservava nelle conclusioni relative al caso Kefalas, del 4 febbraio 1998 (causa C-367/96), che «ogni ordinamento che aspiri ad un minimo di completezza deve contenere delle norme, per così dire, di autotutela, al fine di evitare che i diritti da esso attribuiti siano esercitati in maniera abusiva, eccessiva o distorta» (punto 24). A tale esigenza, aggiungeva Tesauro, non è estraneo l’ordinamento comunitario. È peraltro evidente che la stessa esigenza “difensiva” anima gli Stati quando si preoccupano del fatto che la disposizione comunitaria possa essere legittimamente invocata per assicurare benefici manifestamente estranei ai suoi scopi ed ai suoi obiettivi.
Al riguardo va rilevato come numerose pronunce siano relative alla materia fiscale; esse perciò non paiono del tutto idonee a fissare i principi generali. In esse è costante, infatti, il riferimento alla necessità che l’obiettivo perseguito non sia privo di una effettività economica (CGCE, del 12 settembre 2006, causa C-196/04, Cadbury Schweppes, punto 55). Ma se in materia fiscale tale indagine può apparire relativamente agevole, l’analisi diviene molto più complessa quando ci si muove nell’ambito, ad esempio, del diritto di stabilimento o della libera prestazione di servizi, e si tratti, ad esempio, di appalti e di attività finanziarie. Il carattere puramente artificioso del comportamento posto in essere al fine di escludere la legislazione dello Stato interessato è in tali circostanze oltremodo più difficile da accertare, anche solo perché il concetto di «abuso del diritto» o di «frode alla legge» assume significati ben diversi in campo civile e fiscale.
Non a caso, nelle conclusioni presentate il 29 marzo 2007 (causa C-298/05, Columbus Container), l’avv. gen. Mengozzi ha dovuto confrontarsi con le lagnanze tedesche sul fatto che la giurisprudenza della Corte pare troppo restrittiva e quindi con l’invito ad ampliare il diritto degli Stati membri di contrastare le costruzioni di puro artificio ponendo, ad esempio, più rigorosi criteri circa il necessario legame effettivo e durevole che deve comunque esistere (per godere in quel caso di vantaggi fiscali) tra una determinata struttura organizzativa e lo Stato in questione. L’avv. gen., rifacendosi alla giurisprudenza Cadbury Schweppes, ha contestato tale affermazione ricordando come una misura fiscale che limiti l’esercizio di una libertà fondamentale può essere giustificata solo quando abbia l’obiettivo specifico di escludere da un vantaggio fiscale le costruzioni puramente artificiose, il cui scopo sia quello di eludere la legge dello Stato membro di cui si tratta (punto 172).
Come peraltro osservato poc’anzi, tale giurisprudenza può risultare convincente in materia fiscale, laddove l’esistenza dell’elemento soggettivo e soprattutto di quello oggettivo (accertabile, in particolare, in termini di locali, personale e attrezzature), relativo alla mancanza del raggiungimento dell’obiettivo dell’integrazione nella vita economica dello Stato ospitante, pare più agevole da determinare di quanto non lo sia con riguardo all’esercizio di altri diritti per i quali opera il mutuo riconoscimento. In altre parole, non è per nulla chiaro quando l’esercizio di diritti riconosciuti in base al principio di reciproca fiducia che deve animare gli Stati membri è frutto in realtà di un utilizzo improprio, artificioso, delle possibilità offerte dal diritto comunitario. Infatti la valutazione se il diritto invocato rientri in quello che l’avv. gen. Poiares Maduro, nelle conclusioni per il caso Halifax, del 7 aprile 2005 (causa C-255/02, punto 69) chiama «ambito teleologico» della norma in esame, secondo le indicazioni fornite dalla Corte nella sentenza Emsland Stärke (14 dicembre 2000, causa C-110/99), non è affatto agevole.
La libertà di stabilimento mira a perpetrare l’esercizio di un’attività economica reale ed effettiva nello Stato agente. È dunque l’esercizio di un’attività economica in detto Stato la ragion d’essere della libertà di stabilimento. Se lo scopo perseguito dalla libertà di stabilimento è raggiunto, le ragioni per cui si è voluto esercitare tale libertà non possono influire sulla tutela riconosciuta dal Trattato (conclusioni avv. gen. Leger per il caso Cadbury Schweppes, del 2 maggio 2006, causa C-196/04).
Ne consegue che, come stabilito nella sentenza Centros, del 9 marzo 1999 (causa C-212/97), e poi confermato nella decisione del caso Inspire Art, del 30 settembre 2003 (causa C-167/01), il fatto che a spingere i soci a decidere di costituire la loro società in uno Stato diverso fosse quello di eludere la normativa sulla creazione di un SARS, non è sufficiente ad impedire l’esercizio dei diritti attribuiti dall’art. 49 TCE, giacché il diritto di costituzione di una società è inerente all’esercizio del diritto di stabilimento. Fra le finalità dei soci e quella della libera circolazione è destinata a prevalere quest’ultima (punto 46 delle conclusioni del 2 maggio 2006 cit.).
Lo stesso avv. gen. Leger ammette tuttavia che la prevalenza della libertà di stabilimento sulle esigenze dei singoli Stati, che vengono messe così in concorrenza, non è priva di difficoltà, ma aggiunge che la soluzione deve essere ricercata sul piano politico (punto 55).
Del resto, l’avv. gen. Colomer (conclusioni per il caso Axel Kittel, del 14 marzo 2006, cause riunite C-439/04 e C-440/04), avendo riguardo peraltro alla materia del regime comune dell’IVA, non ha avuto esitazione a riconoscere che la difficoltà non risiede nel far valere l’abuso del diritto bensì nel fissare i relativi criteri di accertamento.
La certezza del diritto e il principio del legittimo affidamento, che ne è espressione, richiedono che i cittadini conoscano anticipatamente e con esattezza la portata dei loro obblighi, stante la loro libertà di strutturare i loro negozi optando per il regime fiscale, ma non solo, più favorevole (punto 54).
In definitiva, il semplice fatto di approfittare delle opportunità offerte dal diritto comunitario non può fondare il sospetto di un abuso (avv. gen. Kokott, conclusioni per il caso Kofoed, dell’8 febbraio 2007, causa C-321/05,). Tuttavia, se l’obiettivo principale (o uno degli obiettivi principali) è la frode o l’evasione fiscale, si può ritenere che sussistano le condizioni per sostenere la non applicazione del diritto comunitario: in particolare, quando la transazione non sia qualificata da valide ragioni economiche (punto 59).
Per compiere tale indagine potranno essere utili al giudice a quo i principi di diritto interno in tema di elusione fiscale. Col che il quadro diviene ancora più complesso, stante l’impostazione del tutto restrittiva di ordinamenti come il nostro in materia di elusione.
Se, come affermato dall’avv. gen. Tesauro nelle conclusioni per la causa Chen, del 18 maggio 2004 (causa C-200/02), il parametro di riferimento è dunque essenzialmente se vi sia stato o meno un travisamento delle finalità e degli obiettivi della norma comunitaria che «attribuisce il diritto» (punto 116) di cui si discute, la questione sul piano concreto rimane per lo meno aperta.
3. Il principio del mutuo riconoscimento e ancor più quello del paese di origine, che da esso trae origine ma se ne distacca significativamente sul piano del contenuto, di sicuro consentirebbero, pur nel rispetto formale del principio di attribuzione, di pervenire ad un assetto coordinato dei rapporti non solo economici, ma anche civili che vedono come protagonisti i cittadini dell’Unione.
La reazione alla proposta della Commissione di direttiva Bolkenstein, in apparenza spropositata e non giustificata dalla posta in gioco, è però il segnale di come, reagendo forse istintivamente, coloro che si oppongono ad un salto nel processo di costruzione europea abbiano inteso impedire l’affermazione di un principio, quello del paese d’origine, la cui affermazione nel settore di servizi avrebbe potuto, a loro avviso, rappresentare il cavallo di Troia per una disciplina nuova e più “comune” in altri settori.
Si potrebbe discutere all’infinito della democraticità di un metodo che antepone, come nel caso comunitario, i fatti alle norme, che spesso da piccole cose fa discendere ben più rilevanti conseguenze, che lascia ai giudici il compito di supplire alle carenze legislative. Ciò che conta è che oggi è in corso una partita in cui la posta in gioco è il superamento del mercato interno per pervenire ad un vero ordinamento unico di modello ormai decisamente federale. Players di questa partita sono, da un lato, il principio del mutuo riconoscimento o meglio del paese di origine e, dall’altro, un insieme di ostacoli frapposti dagli Stati, a costituire una sorta di limite all’ingerenza comunitaria, formato oltre che dalle norme ritenute fondamentali dai singoli ordinamenti – ostacolo ancora esistente ma progressivamente in via di sgretolamento, come dimostra la vicenda della nozione di matrimonio nel nuovo regolamento Bruxelles II –, dalle non meno insidiose nozioni di situazioni puramente interne e di abuso del diritto comunitario.
In particolare, queste ultime due, per il loro carattere ancora impreciso, la cui definizione è tuttora oggetto di discussione fra la Corte e gli Stati, potrebbero frapporsi al realizzarsi di quella concorrenza fra gli ordinamenti che costituisce in realtà una corsa al rialzo, se considerata dal punto di vista della garanzia della circolazione di diritti e delle situazioni giuridiche che ogni cittadino porta con sé, sia sul piano economico, sia su quello dei diritti civili e della persona in particolare. L’esercizio dei diritti connessi alla cittadinanza europea, destinata a realizzarsi con il pieno esercizio delle libertà fondamentali, non può essere limitato a seconda dello specifico settore riguardato.
Le ragioni settoriali e molto particolari, legate ai timori vuoi di una corsa al ribasso nel livello di protezione vuoi di una integrazione di valori provenienti da ordinamenti con diversi principi sociali, non devono poi far dimenticare che l’attuale frammentazione nell’applicazione ai vari ambiti di competenza comunitaria di principi quali quello del mutuo riconoscimento e del paese di origine costituirà il vero ostacolo, sul piano concreto, a ulteriori passi sul cammino della costruzione di un sistema comunitario più unitario di quello attuale.
La speranza è che ancora una volta nell’assenza, nel silenzio o addirittura a fronte dell’ostilità degli Stati (in parte), sappia la Corte di giustizia ritrovare il bandolo della matassa e sbrogliare una situazione che, fra pause e momenti di riflessione che durano anche da troppo tempo, rischia di farsi imbarazzante per chi, come me, ritiene che il cammino da percorrere sia ancora lungo e che non sia perciò più il momento di indugiare.
Per rispondere dunque al quesito iniziale, il mercato interno non può dirsi completamente realizzato per lo meno nella nuova accezione che esso ha acquisito, ben più ampia ed eterogenea di quella iniziale.
Esso infatti si è ormai allargato ad altri ambiti e settori mediante l’utilizzo, con gli opportuni adattamenti, degli strumenti che la giurisprudenza della Corte ha posto a disposizione del diritto comunitario. Una volta completato tale processo, si potrà parlare propriamente di uno spazio giuridico interno, che comprende tutte i diversi settori di operatività dello stesso diritto comunitario.
I primi passi in questa direzione sono stati compiuti, ma per procedere oltre occorre il supporto di tutti coloro che ritengono che quello di oggi non sia un punto di arrivo della costruzione europea, ma un passaggio importante, anche se pieno di insidie, e come tale da superare quanto prima, possibilmente entro quel 2009 indicato al Consiglio europeo di Berlino come termine ultimo per la realizzazione dell’obiettivo del consolidamento dell’Unione.