IL DIRITTO DI STABILIMENTO RICONOSCIUTO AI CITTADINI DEI PAESI ASSOCIATI E' UN DIRITTO EFFETTIVO?
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di Valeria DI COMITE
Nella
recente sentenza del 16 novembre 2004, (causa C-327/02, Panayotova e
altri) la Corte di Giustizia è stata chiamata a pronunciarsi in via
pregiudiziale, ai sensi dell’art. 234 del Trattato CE, per chiarire la
portata e i limiti del diritto di stabilimento, conferito ai cittadini
di alcuni Paesi terzi in base agli accordi di associazione conclusi da
tali Paesi con la Comunità e i suoi Stati membri. I fatti che hanno dato
origine alla controversia principale riguardavano la richiesta di
alcune cittadine bulgare, polacche e slovacche di avvalersi del diritto
di stabilimento previsto dagli accordi di associazione, conclusi
congiuntamente dalle Comunità europee e dagli Stati membri
rispettivamente con la Bulgaria (approvato con decisione del Consiglio e
della Commissione del 19 dicembre 1994, 94/908/CE, CECA, Euratom,
pubblicato in GU L 358, p. 1), la Polonia (approvato con decisione del
Consiglio e della Commissione del 13 dicembre 1993, 93/743/CE, CECA,
Euratom, pubblicato in GU L 348, p. 1), e la Repubblica slovacca
(approvato con decisione del Consiglio e della Commissione del 19
dicembre 1994, 94/909/CE, CECA, Euratom, pubblicato in GU L 359, p. 1).
E’ opportuno precisare che nonostante la Polonia e la Repubblica
slovacca siano attualmente Stati membri dell’Unione europea, al momento
dell’insorgere della controversia principale il Trattato di Atene non
era ancora entrato in vigore. (In merito all’attuale disciplina del
diritto di stabilimento dei cittadini dei nuovi Stati membri cfr. RIZZO,
L’allargamento ad Est dell’Unione europea, Napoli, 2004)
Le ricorrenti si trovavano nei Paesi Bassi ove intendevano avvalersi del diritto di stabilimento previsto dai suddetti accordi per esercitare l’attività di prostituzione in qualità di lavoratrici autonome, e a tal fine presentarono alle autorità competenti domanda di permesso di soggiorno. La polizia di Groningen che agiva in nome del Minister voor Vreemdelingenwet (Ministero dell’immigrazione e dell’integrazione), decise di rigettare tali domande poiché le richiedenti non erano in possesso del “permesso di soggiorno temporaneo” che doveva essere concesso prima del loro ingresso sul territorio nazionale e che costituiva un requisito procedurale essenziale affinché le domande potessero essere esaminate nel merito. Avverso tali decisioni le ricorrenti presentarono ricorso dinnanzi al Rechtbank te ‘s – Gravenhage (Tribunale distrettuale dell’Aja).
Per poter risolvere la controversia principale il giudice nazionale ha ritenuto necessario che la Corte di Giustizia si pronunciasse sull’interpretazione delle norme degli accordi di associazione che prevedono il diritto di stabilimento per i cittadini di Stati terzi. E’ interessante notare che in modo del tutto peculiare il Tribunale distrettuale dell’Aja nel formulare la prima questione pregiudiziale ha chiesto alla Corte di interpretare la soluzione proposta nella sua precedente sentenza del 27 settembre 2001, causa C-257/99, Barkoci e Malik (Racc., p. I-6557, punto 83) vertente sull’interpretazione dell’accordo di associazione con la Repubblica ceca. Si evidenzia che nella stessa data la Corte aveva pronunciato altre due sentenze vertenti sullo stesso problema dell’interpretazione delle norme sul diritto di stabilimento previste rispettivamente negli accordi di associazione con la Polonia e con la Bulgaria sentenze della Corte del 27 settembre 2001 causa C-63/99, Gloszczuk (Racc., p. I-6369, punto 86), e causa C- 235/99, Kondova (Racc., p. I-6427, punto 91). (Per una breve nota delle sentenze in parola v. La libertà di circolazione delle persone nella recente giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee, in SudinEuropa, ottobre, 2001). In queste tre sentenze la Corte aveva riconosciuto l’effetto diretto delle norme che prevedono il diritto di stabilimento degli accordi di associazione in parola, ma aveva precisato che un’analogia nel tenore letterale di una delle disposizioni dei Trattati istitutivi delle Comunità europee e di un accordo internazionale tra la Comunità e un Paese terzo non è sufficiente ad attribuire ai termini di tale accordo lo stesso significato che a tali disposizioni deve essere attribuito nell’ambito dei Trattati, e di conseguenza aveva escluso che alle norme degli accordi di associazione si potesse estendere la giurisprudenza comunitaria sul diritto di stabilimento.
Gli accordi di associazione in ordine al diritto di stabilimento prevedono espressamente: “... ciascuno Stato membro accorda un trattamento non meno favorevole di quello accordato alle proprie società e ai propri cittadini per lo stabilimento di società e cittadini bulgari stabiliti sul suo territorio ...” (art. 45 n. 1 dell’accordo Comunità – Bulgaria; analoga formulazione hanno l’art. 44 n. 3 dell’accordo con la Polonia e l’art. 45 n. 3 dell’accordo con la Repubblica slovacca. Si precisa che una norma analoga è contenuta anche nell’accordo concluso con la Repubblica ceca). Il principio di trattamento nazionale previsto nei tre accordi è tuttavia attenuato dalla clausola secondo cui: “… l’accordo non impedisce in alcun modo alle Parti di applicare le rispettive leggi e disposizioni in materia di ingresso e soggiorno, condizioni di lavoro e stabilimento delle persone fisiche, nonché di prestazione dei servizi, a condizione che, così facendo, esse non le applichino in modo da vanificare o compromettere i benefici spettanti all’una o all’altra ai sensi di una specifica disposizione dell’accordo stesso …”. (Si vedano l’art. 59 n. 1 dell’accordo con la Bulgaria, l’art. 58 n. 1 dell’accordo con la Polonia, e l’art. 59 n. 1 dell’accordo con la Slovacchia). In altri termini gli accordi in parola prevedono il diritto di stabilimento per i cittadini degli Stati associati, ma rimettono alla legislazione nazionale le regole per esercitare il diritto di accesso e di soggiorno negli Stati dell’Unione europea. Come ha affermato la Corte “ il diritto di stabilimento ... implica che siano riconosciuti quale suo corollario il diritto di ingresso e il diritto di soggiorno, emerge tuttavia ... che questi ultimi non sono prerogative assolute, potendo il loro esercizio essere eventualmente limitato dalle norme dello Stato membro ospitante in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento ...” (cfr. le sentenze citate Gloszczuk, punto 51, Kondova punto 54). Tale limite trova la sua ratio anche nel fatto che in base agli accordi di associazione è riconosciuto ai cittadini dei Paesi associati solo il diritto di stabilimento per l’esercizio di attività indipendenti, mentre è escluso il diritto di accedere al mercato del lavoro subordinato.
Il problema centrale è quindi quello di chiedersi se le norme nazionali in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento siano compatibili con il diritto di stabilimento dei cittadini di Paesi associati, ovvero se tali regole nazionali rendano di fatto impossibile o estremamente difficile l’esercizio di tale diritto. I casi giudicati dalla Corte nel 2001 riguardavano l’espulsione dal Regno Unito di cittadini di alcuni Paesi associati (Polonia, Bulgaria e Repubblica Ceca) le cui richieste di soggiorno ai fini dell’esercizio del diritto di stabilimento erano state rigettate poiché essi si trovavano illegalmente sul territorio nazionale. È opportuno notare che in tali casi la Corte di Giustizia aveva ritenuto che, in linea di principio, è compatibile con l’accordo di associazione un sistema di controllo preventivo, come quello inglese, che subordina il rilascio del permesso di ingresso da parte delle competenti autorità in materia di immigrazione alla condizione che il richiedente provi la propria effettiva intenzione di avviare un’attività di lavoro autonomo, senza svolgere simultaneamente alcuna attività di lavoro dipendente né ricorrere a sussidi pubblici, nonché la disponibilità, sin dall’inizio, di mezzi economici sufficienti e ragionevoli probabilità di successo. Un simile sistema di controllo che prevede l’obbligo di ottenere nel Paese di residenza un’autorizzazione all’ingresso nello Stato membro ancor prima della partenza verso tale Stato e che subordina il rilascio dell’autorizzazione alla verifica dei requisiti sostanziali sopraindicati, secondo la Corte, non ha ad oggetto e non produce l’effetto di rendere impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio da parte dei cittadini di Paesi terzi dei diritti loro riconosciuti dagli accordi di associazione. Inoltre nella sentenza Barkoci e Malik la Corte ha precisato che tale sistema risulta compatibile a condizione che le competenti autorità nazionali facciano uso del loro potere discrezionale, nell’esame delle domande di ingresso ai fini dello stabilimento, presentate in base all’accordo di associazione all’arrivo nello Stato membro, in modo da consentire che il permesso di ingresso sia concesso ad un cittadino del Paese associato - anche in base a disposizioni diverse da quelle nazionali - qualora la sua domanda risponda, in termini chiari e manifesti, agli stessi requisiti sostanziali che sarebbero stati applicati ove avesse fatto richiesta di autorizzazione all’ingresso nel proprio Paese di origine (sentenza Barkoci e Malik, citata, punto 83, n. 4). In altri termini nel sistema britannico si riconosce all’autorità nazionale il potere discrezionale di valutare la fondatezza della richiesta di cittadini di Paesi terzi che intendano avvalersi del diritto di stabilimento previsto dall’accordo anche in assenza di un previo permesso all’ingresso rilasciato nel Paese di origine.
Nel caso in esame la normativa nazionale differisce da quella britannica su un punto fondamentale: secondo la legislazione dei Paesi Bassi, in caso di assenza di permesso di soggiorno temporaneo le autorità nazionali non possono neanche procedere all’esame della fondatezza della domanda, ma devono automaticamente rigettarla per mancanza di un requisito procedurale es-senziale. Infatti la legislazione olandese prevede che una domanda di permesso di soggiorno definitivo sia esaminata soltanto se lo straniero ha un valido permesso di soggiorno temporaneo. Quest’ultimo viene rilasciato dalle autorità consolari o diplomatiche olandesi nello Stato di origine del richiedente se quest’ultimo soddisfa i requisiti necessari. Solo il titolare di tale permesso può entrare nei Paesi Bassi per richiedere un permesso di soggirono. Agli stranieri è inoltre consentito un soggiorno di breve durata non superiore a tre mesi, che per i cittadini bulgari a differenza dei Polacchi e degli Slovacchi è subordinato all’ottenimento del visto. Tuttavia tale diritto viene meno automaticamente se l’interessato presenta la richiesta di un permesso di soggiorno.
Il fatto che l’autorità nazionale debba rigettare la domanda di permesso di soggiorno senza realizzare alcun esame di merito ha indotto il Tribunale distrettuale dell’Aja a chiedere alla Corte se una normativa come quella olandese fosse compatibile con gli accordi di associazione, alla luce delle sue precedenti pronunce. La Corte di giustizia, dopo aver evidenziato che le norme sul diritto di stabilimento degli accordi in parola non ostano in linea di principio “ad un sistema di controllo preventivo che subordini il rilascio del permesso di ingresso e di soggiorno da parte delle competenti autorità in materia di immigrazione a condizione che il richiedente provi la sua effettiva intenzione di avviare un’attività di lavoro autonomo ...” (Sentenza Panayotova, punto 21), ha precisato che “la verifica dei requisiti sostanziali e la realizzazione di indagini possono essere più agevolmente effettuate nello Stato d’origine” (Idem, punto 23), e ha inoltre puntualizzato che “il fatto di esigere che lo Stato membro ospitante, che abbia applicato un tale sistema di controllo, preveda inoltre che le sue autorità siano tenute ad esaminare ogni domanda presentata nel suo territorio in base agli accordi di associazione comporterebbe in particolare il rischio di un afflusso di domande formulate in occasione di soggiorni a fini turistici o latri presunti di breve durata ...” (Idem, punto 24). Infine secondo la Corte “... la circostanza che le interessate avrebbero soggiornato legalmente nei Paesi Bassi in virtù del periodo libero ... in assenza dell’autorizzazione all’ingresso ... non equivale assolutamente a tale permesso, di modo che l’interessato non può basarsi utilmente sulla sola circostanza di un ingresso temporaneo per sostenere di aver acquisito il diritto di stabilirsi come lavoratore autonomo nel territorio di tale Stato membro” (Idem, punto 30, corsivo aggiunto).
La Corte ha quindi risolto la questione considerando che un sistema di controllo preventivo come quello olandese sia compatibile con gli accordi di associazione a condizione che le modalità procedurali relative al rilascio di un permesso di soggiorno temporaneo – conditio sine qua non per ottenere il permesso definitivo – siano idonee a garantire che l’esercizio del diritto di stabilimento conferito dagli accordi di associazione non sia reso né impossibile né eccessivamente difficile, e che sia previsto un sistema di controllo giurisdizionale effettivo avverso le decisioni delle autorità nazionali.
A nostro parere la soluzione della Corte suscita qualche perplessità in relazione alla possibilità che una legislazione nazionale stabilisca che le autorità nazionali debbano rigettare automaticamente le domande di permesso di soggiorno senza neanche procedere a una valutazione nel merito nel caso in cui i richiedenti si trovino legalmente sul territorio dello Stato, ma non siano in possesso di un previo “permesso di soggiorno temporaneo”. In merito a questo aspetto una soluzione diversa era stata prospettata l’Avvocato generale M. Poiares Maduro, il quale aveva giustamente distinto due situazioni: la prima riguardava le cittadine bulgare che essendo entrate nei Paesi Bassi senza il visto, si trovavano contra legem nello Stato membro ospitante per cui “l’illegalità della presenza nello Stato membro ospitante” poteva costituire un motivo sufficiente per respingere la domanda (punto 50 delle conclusioni); la seconda concerneva le altre cittadine degli Stati associati che si trovavano legalmente nello Stato ospitante. In relazione a quest’ultima situazione l’Avvocato generale ha sottolineato che le interessate “stanno solo domandando di modificare il loro status per divenire residenti stabilmente al fine di stabilirsi quali lavoratori autonomi” (Conclusioni dell’A.G., punto 62), e ha puntualizzato “le cittadine degli Stati associati versavano in una situazione legittima fino a quando non hanno deciso di presentare domanda di soggiorno ai fini dello stabilimento ... come conseguenza di tale domanda esse non solo non possono esercitare il diritto di stabilimento mediante la presentazione di tale domanda, ma vengono anche private del diritto di soggiorno breve ... tale automatica illegittimità costituisce una sanzione ulteriore, che appare quale penalità ingiustificata ed eccessivamente rigorosa per l’esercizio di un diritto da una situazione altrimenti legittima” (Idem, punto 70).
Alla luce delle ulteriori considerazioni svolte e per l’apparente assenza di una giustificazione della regola del rigetto automatico l’Avvocato generale aveva concluso che a suo parere “un sistema di controllo preventivo nello Stato di origine [potesse] coesistere con la possibilità di presentare domande di permesso di soggiorno anche nello Stato ospitante” (Idem, punto 79) e che di conseguenza una norma nazionale come quella in esame la quale consente che una domanda di soggiorno presentata da un cittadino di un Paese associato che si trova legalmente sul territorio nazionale sia “automaticamente respinta ... sulla base del rilievo che il richiedente non è in possesso di un permesso di soggiorno temporaneo, da ottenersi nel Paese di origine o di residenza, non è idonea al perseguimento di alcun obiettivo legittimo ed è tale da rendere l’esercizio del diritto di stabilimento impossibile o eccessivamente difficile” (Idem, punto 84, n. 4).
Come ha osservato l’Avvocato generale una soluzione dei problemi prospettati implica “il tentativo di operare un bilanciamento tra due interessi in conflitto: se è vero che il diritto di stabilimento non deve diventare lo strumento per eludere le normative nazionali sull’immigrazione e fare ingresso nell’Unione europea con finalità diverse dallo stabilimento, è parimenti vero che le normative nazionali sull’immigrazione non devono divenire lo strumento per impedire ai cittadini degli Stati associati il godimento del diritto di stabilimento” (Idem, punto 34).
In questo caso ci sembra che abbia assunto un peso maggiore la tutela dell’interesse nazionale di applicare la propria normativa, anche se estremamente rigorosa, rispetto al diritto dei cittadini di Paesi associati di richiedere di verificare l’esistenza delle condizioni per poter esercitare il diritto di stabilimento. Come abbiamo evidenziato secondo la Corte “l’interessato non può basarsi utilmente sulla sola circostanza di un ingresso temporaneo per sostenere di aver acquisito il diritto di stabilirsi come lavoratore autonomo nel territorio di tale Stato membro”, (Sentenza Panayotova, punto 30) ma a mio parere la questione principale non è quella di vantare un diritto ad un permesso di soggiorno per il mero fatto di trovarsi legalmente sul territorio di uno Stato membro, ma piuttosto il riconoscimento del diritto a presentare una domanda che sia esaminata nel fondo per valutare se esistano tutte le condizioni richieste dalla normativa nazionale per ottenere il permesso di soggiorno e quindi esercitare il diritto di stabilimento, espressamente riconosciuto dagli accordi di associazione.
Le ricorrenti si trovavano nei Paesi Bassi ove intendevano avvalersi del diritto di stabilimento previsto dai suddetti accordi per esercitare l’attività di prostituzione in qualità di lavoratrici autonome, e a tal fine presentarono alle autorità competenti domanda di permesso di soggiorno. La polizia di Groningen che agiva in nome del Minister voor Vreemdelingenwet (Ministero dell’immigrazione e dell’integrazione), decise di rigettare tali domande poiché le richiedenti non erano in possesso del “permesso di soggiorno temporaneo” che doveva essere concesso prima del loro ingresso sul territorio nazionale e che costituiva un requisito procedurale essenziale affinché le domande potessero essere esaminate nel merito. Avverso tali decisioni le ricorrenti presentarono ricorso dinnanzi al Rechtbank te ‘s – Gravenhage (Tribunale distrettuale dell’Aja).
Per poter risolvere la controversia principale il giudice nazionale ha ritenuto necessario che la Corte di Giustizia si pronunciasse sull’interpretazione delle norme degli accordi di associazione che prevedono il diritto di stabilimento per i cittadini di Stati terzi. E’ interessante notare che in modo del tutto peculiare il Tribunale distrettuale dell’Aja nel formulare la prima questione pregiudiziale ha chiesto alla Corte di interpretare la soluzione proposta nella sua precedente sentenza del 27 settembre 2001, causa C-257/99, Barkoci e Malik (Racc., p. I-6557, punto 83) vertente sull’interpretazione dell’accordo di associazione con la Repubblica ceca. Si evidenzia che nella stessa data la Corte aveva pronunciato altre due sentenze vertenti sullo stesso problema dell’interpretazione delle norme sul diritto di stabilimento previste rispettivamente negli accordi di associazione con la Polonia e con la Bulgaria sentenze della Corte del 27 settembre 2001 causa C-63/99, Gloszczuk (Racc., p. I-6369, punto 86), e causa C- 235/99, Kondova (Racc., p. I-6427, punto 91). (Per una breve nota delle sentenze in parola v. La libertà di circolazione delle persone nella recente giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee, in SudinEuropa, ottobre, 2001). In queste tre sentenze la Corte aveva riconosciuto l’effetto diretto delle norme che prevedono il diritto di stabilimento degli accordi di associazione in parola, ma aveva precisato che un’analogia nel tenore letterale di una delle disposizioni dei Trattati istitutivi delle Comunità europee e di un accordo internazionale tra la Comunità e un Paese terzo non è sufficiente ad attribuire ai termini di tale accordo lo stesso significato che a tali disposizioni deve essere attribuito nell’ambito dei Trattati, e di conseguenza aveva escluso che alle norme degli accordi di associazione si potesse estendere la giurisprudenza comunitaria sul diritto di stabilimento.
Gli accordi di associazione in ordine al diritto di stabilimento prevedono espressamente: “... ciascuno Stato membro accorda un trattamento non meno favorevole di quello accordato alle proprie società e ai propri cittadini per lo stabilimento di società e cittadini bulgari stabiliti sul suo territorio ...” (art. 45 n. 1 dell’accordo Comunità – Bulgaria; analoga formulazione hanno l’art. 44 n. 3 dell’accordo con la Polonia e l’art. 45 n. 3 dell’accordo con la Repubblica slovacca. Si precisa che una norma analoga è contenuta anche nell’accordo concluso con la Repubblica ceca). Il principio di trattamento nazionale previsto nei tre accordi è tuttavia attenuato dalla clausola secondo cui: “… l’accordo non impedisce in alcun modo alle Parti di applicare le rispettive leggi e disposizioni in materia di ingresso e soggiorno, condizioni di lavoro e stabilimento delle persone fisiche, nonché di prestazione dei servizi, a condizione che, così facendo, esse non le applichino in modo da vanificare o compromettere i benefici spettanti all’una o all’altra ai sensi di una specifica disposizione dell’accordo stesso …”. (Si vedano l’art. 59 n. 1 dell’accordo con la Bulgaria, l’art. 58 n. 1 dell’accordo con la Polonia, e l’art. 59 n. 1 dell’accordo con la Slovacchia). In altri termini gli accordi in parola prevedono il diritto di stabilimento per i cittadini degli Stati associati, ma rimettono alla legislazione nazionale le regole per esercitare il diritto di accesso e di soggiorno negli Stati dell’Unione europea. Come ha affermato la Corte “ il diritto di stabilimento ... implica che siano riconosciuti quale suo corollario il diritto di ingresso e il diritto di soggiorno, emerge tuttavia ... che questi ultimi non sono prerogative assolute, potendo il loro esercizio essere eventualmente limitato dalle norme dello Stato membro ospitante in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento ...” (cfr. le sentenze citate Gloszczuk, punto 51, Kondova punto 54). Tale limite trova la sua ratio anche nel fatto che in base agli accordi di associazione è riconosciuto ai cittadini dei Paesi associati solo il diritto di stabilimento per l’esercizio di attività indipendenti, mentre è escluso il diritto di accedere al mercato del lavoro subordinato.
Il problema centrale è quindi quello di chiedersi se le norme nazionali in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento siano compatibili con il diritto di stabilimento dei cittadini di Paesi associati, ovvero se tali regole nazionali rendano di fatto impossibile o estremamente difficile l’esercizio di tale diritto. I casi giudicati dalla Corte nel 2001 riguardavano l’espulsione dal Regno Unito di cittadini di alcuni Paesi associati (Polonia, Bulgaria e Repubblica Ceca) le cui richieste di soggiorno ai fini dell’esercizio del diritto di stabilimento erano state rigettate poiché essi si trovavano illegalmente sul territorio nazionale. È opportuno notare che in tali casi la Corte di Giustizia aveva ritenuto che, in linea di principio, è compatibile con l’accordo di associazione un sistema di controllo preventivo, come quello inglese, che subordina il rilascio del permesso di ingresso da parte delle competenti autorità in materia di immigrazione alla condizione che il richiedente provi la propria effettiva intenzione di avviare un’attività di lavoro autonomo, senza svolgere simultaneamente alcuna attività di lavoro dipendente né ricorrere a sussidi pubblici, nonché la disponibilità, sin dall’inizio, di mezzi economici sufficienti e ragionevoli probabilità di successo. Un simile sistema di controllo che prevede l’obbligo di ottenere nel Paese di residenza un’autorizzazione all’ingresso nello Stato membro ancor prima della partenza verso tale Stato e che subordina il rilascio dell’autorizzazione alla verifica dei requisiti sostanziali sopraindicati, secondo la Corte, non ha ad oggetto e non produce l’effetto di rendere impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio da parte dei cittadini di Paesi terzi dei diritti loro riconosciuti dagli accordi di associazione. Inoltre nella sentenza Barkoci e Malik la Corte ha precisato che tale sistema risulta compatibile a condizione che le competenti autorità nazionali facciano uso del loro potere discrezionale, nell’esame delle domande di ingresso ai fini dello stabilimento, presentate in base all’accordo di associazione all’arrivo nello Stato membro, in modo da consentire che il permesso di ingresso sia concesso ad un cittadino del Paese associato - anche in base a disposizioni diverse da quelle nazionali - qualora la sua domanda risponda, in termini chiari e manifesti, agli stessi requisiti sostanziali che sarebbero stati applicati ove avesse fatto richiesta di autorizzazione all’ingresso nel proprio Paese di origine (sentenza Barkoci e Malik, citata, punto 83, n. 4). In altri termini nel sistema britannico si riconosce all’autorità nazionale il potere discrezionale di valutare la fondatezza della richiesta di cittadini di Paesi terzi che intendano avvalersi del diritto di stabilimento previsto dall’accordo anche in assenza di un previo permesso all’ingresso rilasciato nel Paese di origine.
Nel caso in esame la normativa nazionale differisce da quella britannica su un punto fondamentale: secondo la legislazione dei Paesi Bassi, in caso di assenza di permesso di soggiorno temporaneo le autorità nazionali non possono neanche procedere all’esame della fondatezza della domanda, ma devono automaticamente rigettarla per mancanza di un requisito procedurale es-senziale. Infatti la legislazione olandese prevede che una domanda di permesso di soggiorno definitivo sia esaminata soltanto se lo straniero ha un valido permesso di soggiorno temporaneo. Quest’ultimo viene rilasciato dalle autorità consolari o diplomatiche olandesi nello Stato di origine del richiedente se quest’ultimo soddisfa i requisiti necessari. Solo il titolare di tale permesso può entrare nei Paesi Bassi per richiedere un permesso di soggirono. Agli stranieri è inoltre consentito un soggiorno di breve durata non superiore a tre mesi, che per i cittadini bulgari a differenza dei Polacchi e degli Slovacchi è subordinato all’ottenimento del visto. Tuttavia tale diritto viene meno automaticamente se l’interessato presenta la richiesta di un permesso di soggiorno.
Il fatto che l’autorità nazionale debba rigettare la domanda di permesso di soggiorno senza realizzare alcun esame di merito ha indotto il Tribunale distrettuale dell’Aja a chiedere alla Corte se una normativa come quella olandese fosse compatibile con gli accordi di associazione, alla luce delle sue precedenti pronunce. La Corte di giustizia, dopo aver evidenziato che le norme sul diritto di stabilimento degli accordi in parola non ostano in linea di principio “ad un sistema di controllo preventivo che subordini il rilascio del permesso di ingresso e di soggiorno da parte delle competenti autorità in materia di immigrazione a condizione che il richiedente provi la sua effettiva intenzione di avviare un’attività di lavoro autonomo ...” (Sentenza Panayotova, punto 21), ha precisato che “la verifica dei requisiti sostanziali e la realizzazione di indagini possono essere più agevolmente effettuate nello Stato d’origine” (Idem, punto 23), e ha inoltre puntualizzato che “il fatto di esigere che lo Stato membro ospitante, che abbia applicato un tale sistema di controllo, preveda inoltre che le sue autorità siano tenute ad esaminare ogni domanda presentata nel suo territorio in base agli accordi di associazione comporterebbe in particolare il rischio di un afflusso di domande formulate in occasione di soggiorni a fini turistici o latri presunti di breve durata ...” (Idem, punto 24). Infine secondo la Corte “... la circostanza che le interessate avrebbero soggiornato legalmente nei Paesi Bassi in virtù del periodo libero ... in assenza dell’autorizzazione all’ingresso ... non equivale assolutamente a tale permesso, di modo che l’interessato non può basarsi utilmente sulla sola circostanza di un ingresso temporaneo per sostenere di aver acquisito il diritto di stabilirsi come lavoratore autonomo nel territorio di tale Stato membro” (Idem, punto 30, corsivo aggiunto).
La Corte ha quindi risolto la questione considerando che un sistema di controllo preventivo come quello olandese sia compatibile con gli accordi di associazione a condizione che le modalità procedurali relative al rilascio di un permesso di soggiorno temporaneo – conditio sine qua non per ottenere il permesso definitivo – siano idonee a garantire che l’esercizio del diritto di stabilimento conferito dagli accordi di associazione non sia reso né impossibile né eccessivamente difficile, e che sia previsto un sistema di controllo giurisdizionale effettivo avverso le decisioni delle autorità nazionali.
A nostro parere la soluzione della Corte suscita qualche perplessità in relazione alla possibilità che una legislazione nazionale stabilisca che le autorità nazionali debbano rigettare automaticamente le domande di permesso di soggiorno senza neanche procedere a una valutazione nel merito nel caso in cui i richiedenti si trovino legalmente sul territorio dello Stato, ma non siano in possesso di un previo “permesso di soggiorno temporaneo”. In merito a questo aspetto una soluzione diversa era stata prospettata l’Avvocato generale M. Poiares Maduro, il quale aveva giustamente distinto due situazioni: la prima riguardava le cittadine bulgare che essendo entrate nei Paesi Bassi senza il visto, si trovavano contra legem nello Stato membro ospitante per cui “l’illegalità della presenza nello Stato membro ospitante” poteva costituire un motivo sufficiente per respingere la domanda (punto 50 delle conclusioni); la seconda concerneva le altre cittadine degli Stati associati che si trovavano legalmente nello Stato ospitante. In relazione a quest’ultima situazione l’Avvocato generale ha sottolineato che le interessate “stanno solo domandando di modificare il loro status per divenire residenti stabilmente al fine di stabilirsi quali lavoratori autonomi” (Conclusioni dell’A.G., punto 62), e ha puntualizzato “le cittadine degli Stati associati versavano in una situazione legittima fino a quando non hanno deciso di presentare domanda di soggiorno ai fini dello stabilimento ... come conseguenza di tale domanda esse non solo non possono esercitare il diritto di stabilimento mediante la presentazione di tale domanda, ma vengono anche private del diritto di soggiorno breve ... tale automatica illegittimità costituisce una sanzione ulteriore, che appare quale penalità ingiustificata ed eccessivamente rigorosa per l’esercizio di un diritto da una situazione altrimenti legittima” (Idem, punto 70).
Alla luce delle ulteriori considerazioni svolte e per l’apparente assenza di una giustificazione della regola del rigetto automatico l’Avvocato generale aveva concluso che a suo parere “un sistema di controllo preventivo nello Stato di origine [potesse] coesistere con la possibilità di presentare domande di permesso di soggiorno anche nello Stato ospitante” (Idem, punto 79) e che di conseguenza una norma nazionale come quella in esame la quale consente che una domanda di soggiorno presentata da un cittadino di un Paese associato che si trova legalmente sul territorio nazionale sia “automaticamente respinta ... sulla base del rilievo che il richiedente non è in possesso di un permesso di soggiorno temporaneo, da ottenersi nel Paese di origine o di residenza, non è idonea al perseguimento di alcun obiettivo legittimo ed è tale da rendere l’esercizio del diritto di stabilimento impossibile o eccessivamente difficile” (Idem, punto 84, n. 4).
Come ha osservato l’Avvocato generale una soluzione dei problemi prospettati implica “il tentativo di operare un bilanciamento tra due interessi in conflitto: se è vero che il diritto di stabilimento non deve diventare lo strumento per eludere le normative nazionali sull’immigrazione e fare ingresso nell’Unione europea con finalità diverse dallo stabilimento, è parimenti vero che le normative nazionali sull’immigrazione non devono divenire lo strumento per impedire ai cittadini degli Stati associati il godimento del diritto di stabilimento” (Idem, punto 34).
In questo caso ci sembra che abbia assunto un peso maggiore la tutela dell’interesse nazionale di applicare la propria normativa, anche se estremamente rigorosa, rispetto al diritto dei cittadini di Paesi associati di richiedere di verificare l’esistenza delle condizioni per poter esercitare il diritto di stabilimento. Come abbiamo evidenziato secondo la Corte “l’interessato non può basarsi utilmente sulla sola circostanza di un ingresso temporaneo per sostenere di aver acquisito il diritto di stabilirsi come lavoratore autonomo nel territorio di tale Stato membro”, (Sentenza Panayotova, punto 30) ma a mio parere la questione principale non è quella di vantare un diritto ad un permesso di soggiorno per il mero fatto di trovarsi legalmente sul territorio di uno Stato membro, ma piuttosto il riconoscimento del diritto a presentare una domanda che sia esaminata nel fondo per valutare se esistano tutte le condizioni richieste dalla normativa nazionale per ottenere il permesso di soggiorno e quindi esercitare il diritto di stabilimento, espressamente riconosciuto dagli accordi di associazione.