LA COOPERAZIONE DI POLIZIA E GIUDIZIARIA IN MATERIA PENALE
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di Francesco MUNARI (Ordinario nell'Università di Genova) e Chiara AMALFITANO (Ricercatrice nell'Università Statale di Milano) 1. Benché il Trattato istitutivo della Comunità economica europea non attribuisca alle istituzioni comunitarie competenza diretta in materia penale, si è tuttavia da sempre ammessa l’idoneità del diritto comunitario ad incidere “negativamente” sui diritti nazionali, anche penali, ovvero a produrre cd. effetti riflessi, e cioè indiretti, sugli ordinamenti degli Stati membri. Quanto sopra in virtù del principio del primato del primo rispetto ai secondi, e del conseguente obbligo degli Stati di rispettare le norme comunitarie anche nell’esercizio di competenze che rientrano nella loro esclusiva sfera di attribuzione, come nel caso del diritto penale (casi Costa c. Enel; Simmenthal). Del resto, la capacità del diritto comunitario di incidere anche sul diritto penale degli Stati membri è stata da tempo sancita dalla stessa giurisprudenza comunitaria, secondo cui «[anche se] la legislazione penale e le norme di procedura penale […] sono in linea di principio riservate alla competenza degli Stati membri, […] risulta che il diritto comunitario pone dei limiti a tale competenza. Le norme considerate non possono infatti […] limitare le libertà fondamentali garantite dal diritto comunitario» (Cowan).
L’interprete nazionale, quindi, è tenuto a garantire la conformità del diritto interno a quello comunitario, modificando la sfera di applicazione delle norme incriminatrici, la tipologia e la misura delle sanzioni e, laddove necessario, disapplicando le norme interne con quest’ultimo incompatibili , così da non pregiudicare gli obiettivi del mercato comune (Schonenberg e altri, Regina c. Robert Tymen, Pubblico Ministero c. Daniel Bout CBVI Bost en Zonen).
Per altro verso, gli effetti del diritto comunitario nel settore penale si esplicano anche su altri fronti: segnatamente, esso spinge gli Stati membri ad eliminare le misure interne contrarie alla realizzazione di forme efficaci di cooperazione in campo penale e, in parallelo, ad instaurare forme nuove di cooperazione. Quanto sopra in virtù dell’art. 10 TCE, e del principio di leale cooperazione previsto nel secondo comma di tale disposizione, che impone agli Stati di astenersi «da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del [...] trattato». Il rispetto del citato obbligo di cooperazione sarebbe quindi pregiudicato dall’esistenza di normative nazionali volte ad ostacolare la cooperazione giudiziaria tra Stati comunitari, o l’operare dei sistemi punitivi stranieri e ad accettare meccanismi collaborativi nuovi (art. 3.1, lett. c), CE; art. 2.1 TUE, preambolo del TUE).
2. Il progressivo incremento delle competenze comunitarie, e conseguente arretramento di quelle degli Stati membri, trova nel trattato di Maastricht un momento di particolare importanza ai nostri fini: l’istituzione dell’Unione europea, «fondata sulle Comunità europee», integra la cooperazione tra Stati membri in materia di politica estera e di sicurezza comune (PESC) e soprattutto, ai nostri fini, di giustizia e affari interni (GAI). Infatti, nell’ambito del cd. terzo pilastro, si procede, tra l’altro, all’istituzionalizzazione della cooperazione giudiziaria in campo penale. Con tale strumento gli Stati membri si propongono di realizzare forme più efficaci di cooperazione rispetto a quella fino ad allora perseguita in sede diplomatica.
Peraltro, l’inserimento di tale forma di cooperazione nel quadro unitario della neocostituita Unione funzionale, in particolare alla creazione di uno spazio senza frontiere, non le fa “perdere” molte delle peculiarità che la caratterizzavano prima delle sua istituzionalizzazione, venendo essa ancora perseguita con modalità quasi esclusivamente intergovernative. I principali protagonisti del nuovo sistema rimangono, infatti, gli Stati; gli atti devono essere adottati, di regola, all’unanimità; gli strumenti d’azione e i meccanismi procedurali di intervento delle istituzioni non hanno nulla a che fare con quelli tipici comunitari e non si prevede, se non in via eccezionale, alcuna forma di controllo della Corte di giustizia sull’operato delle istituzioni. Inoltre, sono esclusi dalla sfera di operatività della c.d. “norma passerella” i settori definibili come “sensibili”, ovvero quelli della cooperazione giudiziaria in materia penale, della cooperazione doganale e di polizia, caratterizzati da una maggior ritrosia degli Stati a cedere la propria sovranità.
3. Le critiche che avevano investito i meccanismi istituzionali elaborati a Maastricht contribuiscono all’introduzione, in occasione delle nuove modifiche ai trattati apportate col trattato di Amsterdam, di modifiche più incisive al sistema di cooperazione intergovernativa: esse, di fatto, caratterizzano ancora il sistema attualmente vigente, viste le modeste variazioni (rectius, integrazioni) all’uopo introdotte dal trattato di Nizza.
Ad Amsterdam ha luogo, come noto, un cambiamento radicale dello stesso contenuto dei pilastri (in particolare, del primo e del terzo): il trattato realizza effettivamente la comunitarizzazione delle materie non “sensibili” (originariamente inserite nel pilastro dedicato alla giustizia e affari interni), ora regolate dal nuovo titolo IV del trattato CE dedicato a «visti, asilo, immigrazione e altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone». Il meccanismo di cooperazione intergovernativo continua invece ancora a caratterizzare ciò che rimane del terzo pilastro, anche se in modo meno marcato rispetto alla disciplina prevista a Maastricht, il quale non è intitolato più GAI, ma «cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale» in base ai settori stessi che ora esso regola.
La finalità in esso perseguita è, espressamente, di «fornire ai cittadini un livello elevato di sicurezza in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, sviluppando tra gli Stati membri un’azione comune nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale e prevenendo e reprimendo il razzismo e la xenofobia» (cfr. art. 29). Ad essa si affianca l’esigenza di tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, non espressamente prevista dalle disposizioni di tale pilastro, ma desumibile dal testo del TUE complessivamente considerato.
Come detto, i meccanismi cooperativi mantengono ancora carattere intergovernativo. Innanzitutto, il potere di iniziativa normativa non spetta in via esclusiva alla Commissione, essendo piuttosto condiviso con gli Stati membri (art. 34.2), che hanno fatto ampiamente uso della competenza loro riconosciuta.
Ma le differenze più profonde tra questo pilastro e quello comunitario, sotto il profilo delle procedure di adozione degli atti, riguardano il ruolo svolto da Consiglio e Parlamento: il primo è investito del potere di adottare e promuovere misure finalizzate al perseguimento degli obiettivi dell’Unione, e resta così l’attore principale delle procedure decisionali, il cui esito positivo richiede una deliberazione unanime dell’istituzione: diversamente da quanto avviene nel primo pilastro, la maggioranza è infatti richiesta solo per le questioni procedurali, nonché, come vedremo, per l’adozione di misure necessarie per l’attuazione delle decisioni a livello dell’Unione e per l’applicazione delle convenzioni. Per contro, il Parlamento Europeo, riveste un ruolo comunque sussidiario e scarsamente incisivo sul processo di adozione degli atti: l’art. 39.2 prevede che esso debba essere «regolarmente» informato dei lavori del Consiglio (e della Commissione), il Parlamento Europeo è poi chiamato ad esprimere un parere preventivo sugli atti di cui all’art. 34.2 diversi dalla posizione comune, che il Consiglio voglia adottare. Tuttavia (art. 39.1), tale parere non è obbligatorio, poiché la sua mancata adozione entro il termine fissato al Parlamento Europeo dal Consiglio, non pregiudica il potere di quest’ultimo di «deliberare». Non solo. Benché di regola il Parlamento presenti il parere richiestogli, il Consiglio procede anche se ciò non accade, senza comunque che il Parlamento disponga di alcuno strumento effettivo per opporsi a deliberazioni non condivise o ritenute non corrette, non essendogli riconosciuta alcuna tutela giurisdizionale nell’ambito del terzo pilastro e non apparendo sufficiente allo scopo indicato la facoltà, attribuitagli dall’art. 39.3, di «rivolgere al Consiglio interrogazioni o raccomandazioni».
Quanto, infine, alla Corte di giustizia, una lettura in combinato disposto degli artt. 35 e 46 TUE consente subito di comprendere come essa sia investita di competenze che, pur modellate su quelle che è chiamata a svolgere nell’ambito del primo pilastro (e pur certamente più ampie rispetto a quelle di cui godeva nella vigenza del trattato di Maastricht), sono circoscritte e condizionate, come si vedrà, al verificarsi di una serie di circostanze, oltre che più limitate rispetto ad esse. Tale organo giurisdizionale non gode della stessa pienezza di poteri che esercita nel pilastro comunitario, sussistendo solo una sua competenza pregiudiziale, di legittimità e “risolutiva” di controversie tra Stati o tra Stati e Commissione, alle condizioni di cui all’art. 35.1, 6 e 7 TUE: in particolare, la Corte non può riesaminare, «la validità o la proporzionalità di operazioni effettuate dalla polizia o da altri servizi incaricati dell’applicazione della legge di uno Stato membro o l’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna», né conoscere di azioni in carenza né, ancora, di azioni volte a far accertare la responsabilità extracontrattuale dell’Unione.
Con riferimento, in primo luogo, alla competenza pregiudiziale, il suo esercizio è opzionale, in quanto subordinato, come noto, ad una dichiarazione di accettazione presentata dagli Stati membri in sede di firma del trattato o in un qualsiasi momento ad essa successivo (art. 35.2). Tale dichiarazione di accettazione non è peraltro il solo aspetto che rende l’esercizio di tale competenza depotenziato rispetto a quanto accade, ex art. 234 CE: infatti, mentre per le decisioni quadro la Corte può pronunciare un rinvio pregiudiziale di validità o interpretazione, per le decisioni e misure adottate in attuazione di convenzioni è ammesso il solo rinvio interpretativo. Inoltre, l’art. 35.3 riconosce un’altra facoltà agli Stati, quella cioè di decidere se le questioni pregiudiziali possano essere sollevate da tutti i giudici nazionali o, piuttosto, solo da quelli «avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno». Del tutto evidente è il sistema… a geometria variabile che l’operatività di tale disposizione viene a creare, con notevole pregiudizio (a causa, in particolare, del carattere opzionale della competenza) dell’uniformità interpretativa ed applicativa del diritto comunitario in tutti gli Stati membri e, dunque, della finalità principale dello stesso meccanismo di tutela giurisdizionale. Quanto poi, al ricorso di legittimità, l’art. 35.6 ricalca l’art. 230 CE che disciplina il ricorso per annullamento, con riguardo ai vizi di legittimità dell’atto, ovvero ai motivi che possono fondarne la richiesta di annullamento («incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione del presente trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione, ovvero [...] sviamento di potere») e ai termini entro cui il ricorso può essere promosso («due mesi dalla pubblicazione dell’atto»), ma circoscrive – salva la giurisprudenza della Corte, di cui diremo – la legittimazione attiva ai soli Stati membri e alla Commissione e l’impugnabilità alle sole decisioni e decisioni quadro e non dispone alcunché (a differenza dell’art. 231 (CE) in relazione agli effetti delle sentenze che attestino l’illegittimità dell’atto impugnato. Vedremo peraltro che la Corte di giustizia ha riconosciuto la propria competenza a sindacare la validità di un atto adottato in seno al terzo pilastro anche sulla base dell’art. 230 CE, quando esso realizzi un’invasione delle competenze comunitarie il cui rispetto il giudice comunitario è tenuto a garantire ai sensi dell’art. 47 TUE.
Infine, l’art. 35.7 prevede una competenza in un certo senso alternativa a quella di cui la Corte risulta investita nell’ambito della procedura di infrazione di cui agli artt. 226-228 TCE: l’alternativa riguarda la finalità che mediante l’esercizio di tale competenza si persegue, ovvero la garanzia del rispetto, negli ordinamenti nazionali, del diritto elaborato nell’ambito del terzo pilastro dalle istituzioni comunitarie. La disposizione distingue due ipotesi in cui la Corte di giustizia è chiamata ad intervenire: quella di controversie tra Stati membri e quella di controversie tra uno o più Stati membri, da un lato, e Commissione, dall’altro lato: la controversia del primo tipo, relativa all’interpretazione o all’applicazione di uno degli atti adottati ex art. 34.2 TUE, può essere sottoposta alla Corte solo dopo che il Consiglio (il quale svolge una funzione conciliativa tipica del diritto internazionale) non sia riuscito a risolverla nel termine di sei mesi dalla data in cui è stato adito da uno Stato membro; quella del secondo tipo, che può concernere solo l’interpretazione o l’applicazione delle convenzioni stipulate dagli Stati membri ai sensi dell’art. 34.2.d) TUE, deve invece essere rimessa direttamente alla Corte. Il carattere intergovernativo della prima categoria di controversie è attestato dall’intervento del Consiglio; quello della seconda risulta, invece, dall’assenza di una fase precontenziosa, sintomatica del fatto che la Commissione è privata del ruolo essenziale di “guardiana” dei Trattati.
4. Nonostante il carattere intergovernativo del terzo pilastro e l’evoluzione più lenta rispetto a quella delle materie comunitarizzate dal trattato di Amsterdam, notevoli sono i “progressi” realizzati nell’ambito del titolo VI TUE e i risultati in esso raggiunti (così soddisfacendo gli obiettivi prefissati dalle norme pattizie), non solo (e come evidente) attraverso l’attività normativa del Consiglio e, quindi, su iniziativa sia degli Stati membri, sia della Commissione, ma anche attraverso le pronunce della Corte di giustizia.
Al riguardo, il ruolo attivo attribuito agli Stati e soprattutto da essi regolarmente esercitato consente di condividere quanto detto in dottrina a proposito di un ruolo salutare di questa competenza condivisa perché ha innescato una competizione tra i soggetti, accelerato i lavori normativi, favorendone la trasparenza: gli strumenti normativi previsti all’art. 34 TUE e che possono essere impiegati per il perseguimento delle finalità del terzo pilastro, sono:
– le posizioni comuni, (art. 34.2 lett. a), che «definiscono l’orientamento dell’Unione in merito a una questione specifica»,
– le decisioni quadro (lett. b), funzionali al «ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri» ed assimilabili alle direttive e
– le decisioni (lett. c), utilizzabili invece per il raggiungimento di «qualsiasi altro scopo coerente con gli obiettivi del presente titolo» diverso dal suddetto ravvicinamento.
Entrambe, seppur vincolanti, sono, espressamente prive di efficacia diretta.
– le convenzioni (art. 34.2 lett. d), le quali, in quanto strumenti tipicamente di diritto internazionale, possono tuttavia produrre effetti se “adottate” dagli Stati membri «secondo le rispettive norme costituzionali».
Com’è noto, solo la Convenzione relativa all’assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati dell’Unione europea del maggio 2000 è entrata in vigore nel 2005 (la Convenzione Europol del 1995 è precedente al nuovo art. 34 TUE), e potrebbe essere completamente superata dalla decisione quadro relativa al mandato europeo di ricerca delle prove diretto all’acquisizione di oggetti, documenti e dati da utilizzare a fini probatori nei procedimenti penali, oggi ancora in fase di elaborazione.
Gli strumenti normativi più utilizzati sono quindi le decisioni e le decisioni quadro.
La più rilevante decisione è quella del 2002, istitutiva di Eurojust. Tale organismo, svolge attività complementare a quella dell’Ufficio europeo di polizia (Europol).
Tra le decisioni quadro, che hanno funzioni di ravvicinamento e armonizzazione tanto sostanziale quanto processuale, vanno ricordate quelle sulla lotta contro il terrorismo; contro la corruzione nel settore privato, alla tratta degli esseri umani, contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile; quella riguardante la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti; quella relativa agli attacchi contro i sistemi di informazione, ovvero quella intesa a rafforzare la cornice penale per la repressione dell’inquinamento provocato dalle navi. Sul piano processuale, vanno ricordate la decisione quadro relativa alla posizione della vittima nel procedimento penale, e quella relativa alla confisca di beni, strumenti e proventi di reato.
Un altro cospicuo gruppo di decisioni quadro è così finalizzato a garantire l’applicazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni penali. Questo principio è stato reso operativo o lo sarà (in virtù di progetti di decisione quadro oggi in corso di approvazione) con riguardo a tutte le tipologie di decisioni adottate dalle autorità giurisdizionali degli Stati membri, comprese aventi natura cautelare, provvisoria ed istruttoria, nonché quelle successive alla condanna e di c.d. controllo post-penale.
5. Passiamo ora al tema dell’applicazione che la giurisprudenza della Corte ha svolto sugli atti del terzo pilastro: come al solito, essa ha dato un essenziale contributo all’evoluzione della materia, partendo proprio da una pronuncia relativa all’operatività del principio del reciproco riconoscimento, sotto il particolare profilo del ne bis in idem. Con la sentenza relativa alle cause riunite Gözütok e Brügge, applicativa della Convenzione di Applicazione della Convenzione di Schengen, la Corte ritiene infatti applicabile il principio del ne bis in idem alle decisioni di un pubblico ministero idonee a definire, secondo la legislazione di alcuni Stati membri, il procedimento penale, previo adempimento di determinate condizioni da parte del reo, senza intervento del giudice. Un’interpretazione altrettanto estensiva dell’art. 54 della CAAS è accolta nella recente sentenza sul caso Gasparini, dove la Corte di giustizia ammette l’operatività del ne bis in idem rispetto alle decisioni di assoluzione per prescrizione del reato che ha dato luogo al procedimento penale.
Ciò perché, secondo la Corte, anche prima dell’armonizzazione del diritto nazionale, nel sistema della CAAS «esist[e] una fiducia reciproca degli Stati contraenti nei confronti dei loro rispettivi sistemi di giustizia penale e che ciascuno accetti l’applicazione del diritto penale vigente negli altri Stati contraenti, anche quando il ricorso al proprio diritto nazionale condurrebbe a soluzioni diverse».
Il che contribuisce, in misura significativa, alla progressiva integrazione giuridica e giudiziaria tra gli Stati dell’Unione europea e, quindi, al rafforzamento dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
Un ulteriore intervento “evolutivo-creativo” della Corte di giustizia, idoneo a rafforzare lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia e a ravvicinare, in un certo qual modo, il terzo pilastro a quello comunitario, si ha con la nota sentenza relativa al caso Pupino, dove la Corte applica anche alle decisioni quadro un principio classico del primo pilastro, quello cioè dell’interpretazione conforme del diritto interno al diritto comunitario. Ri-chiamando il principio di leale cooperazione di cui all’art. 10 CE, ritenuto operante anche nel terzo pilastro, pur in assenza di esplicita formulazione, la Corte procede così sulla strada di un “ravvicinamento” dei pilastri dell’Unione verso lo standard più elevato di tutela giurisdizionale dei singoli: nel caso di specie, le vittime dei reati.
Questa soluzione sembra idonea anche a fornire agli atti del terzo pilastro una pur minima capacità di incidenza sugli ordinamenti nazionali e a consentire reazioni agli inadempimenti degli Stati membri in sede di attuazione degli stessi: infatti, data l’assenza di efficacia diretta delle decisioni quadro, sancita esplicitamente, dall’art. 34, par. 2, lett. b), TUE, e l’impossibilità, come visto, di esperire una procedura di infrazione per ripristinare la legalità violata, l’obbligo di interpretazione conforme imposto dalla Corte ai giudici nazionali evita che le decisioni quadro non tempestivamente o correttamente attuate dai legislatori interni restino prive di qualsiasi rilevanza. Tanto più che la soluzione data nel caso Pupino sembra legittimare il giudice a quo ad una sorta di interpretazione “additiva” della normativa nazionale sull’incidente probatorio, di fatto attribuendo il diritto ad essere sentite prima del dibattimento e secondo particolari modalità anche alle vittime del procedimento principale, che pur non hanno subito reati sessuali o a sfondo sessuale (gli unici per i quali la disciplina italiana ammette(va) un’anticipazione temporale quanto all’assunzione delle prove).
Ma importante è anche la recentissima sentenza Segi, nella quale stavolta la trasposizione nel terzo pilastro riguarda il principio dell’effetto utile, nuovamente ravvicinando così i due pilastri sotto il profilo, appunto, degli strumenti di protezione giurisdizionale: rovesciando un’ordinanza del Tribunale di primo grado, la Corte infatti ammette l’esperibilità di un rinvio pregiudiziale, tanto di interpretazione quanto di validità, e così di un ricorso di legittimità ai sensi dell’art. 35.1 e 6 TUE anche rispetto alle posizioni comuni, non contemplate dalle disposizioni da ultimo richiamate: tale soluzione è necessaria per salvaguardare l’effetto utile dell’art. 35 (in particolare del suo par. 1). E questo approccio sostanzialistico potrebbe anche portare a consentire il rinvio pregiudiziale interpretativo, anche per le stesse disposizioni del TUE.
Da ultimo, il contributo giurisprudenziale all’evoluzione del terzo pilastro si arricchisce ulteriormente con la sentenza Reati ambientali, nella quale procede all’annullamento della decisione quadro nel suo complesso, e quindi anche delle disposizioni che impongono agli Stati l’adozione di sanzioni penali per la repressione dei comportamenti incriminati e delle norme concernenti, tra l’altro, la competenza giurisdizionale e i procedimenti promossi da uno Stato membro che non provveda ad estradare i propri cittadini qualora si siano resi responsabili di tali reati in altri Stati membri: utilizzando criteri interpretativi elaborati in ambito comunitario, come quello in tema di scelta della base giuridica, ovvero di valutazione dell’oggetto e dello scopo dell’atto impugnato, la Corte non ha esitazioni nel concludere che «in ragione tanto della loro finalità quanto del loro contenuto, gli artt. 1-7 della decisione quadro hanno ad oggetto principale la protezione dell’ambiente e avrebbero potuto validamente essere adottati sul fondamento dell’art. 175 CE», e pertanto, che «[a]lla luce di quanto sopra, la decisione quadro, sconfinando nelle competenze che l’art. 175 CE attribuisce alla Comunità, viola nel suo insieme, data la sua indivisibilità, l’art. 47 UE».
A ben vedere, sul piano tecnico-giuridico la soluzione della Corte non appare particolarmente motivata, né la sola idonea a non pregiudicare le competenze comunitarie. Pertanto, si deve pensare che, con l’avvenuta legittimazione della Comunità ad imporre agli Stati l’adozione di sanzioni penali ogniqualvolta ciò si riveli necessario per garantire l’efficacia di una politica comunitaria, la Corte abbia inteso perseguire obiettivi ulteriori. Segnatamente, la ratio alla base della sentenza Reati ambientali sembra quella di confermare il tentativo di realizzare, per via giurisprudenziale una graduale comunitarizzazione delle competenze di cui a tale titolo.
L’interpretazione “restrittiva” delle competenze dell’Unione potrebbe, cioè, essere finalizzata ad aprire la via ad un progressivo ampliamento delle competenze comunitarie, dando alle istituzioni della Comunità il potere di prevedere che gli Stati adottino misure sanzionatorie anche penali ogniqualvolta ciò sia necessariamente funzionale all’efficace esercizio di una competenza comunitaria e al soddisfacimento, quindi, di finalità proprie del primo pilastro.
6. Nessuno stupore, quindi, se la pronuncia della Corte sia stata vista come un tentativo di relativizzare l’impasse dovuto alla mancata entrata in vigore del trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, mantenendone lo spirito. La Corte, infatti, cominciando ad aprire la strada all’armonizzazione comunitaria del diritto penale, sembra in un certo qual modo riproporre alcune delle innovazioni prefigurate, quanto al sistema istituzionale dell’Unione, dal trattato-Costituzione.
Occorre tuttavia cautela prima di attribuire alla sentenza Reati ambientali una portata davvero rivoluzionaria sotto i profili qui accennati.
Così, non ci pare priva di strumentalizzazioni la posizione assunta dalla Commissione nell’immediato aftermath della pronuncia della Corte: essa, infatti, da un lato ha subito proposto ricorso per annullamento, sostenendone l’errata base giuridica, avverso la decisione quadro n. 2005/667/GAI (complementare alla direttiva n. 2005/35), intesa a rafforzare la cornice penale per la repressione dell’inquinamento provocato dalle navi; dall’altro lato ha diffuso una Comunicazione esplicativa sulle conseguenze della sentenza Reati ambientali avente ad oggetto proprio il riparto di competenze penali tra primo e terzo pilastro e il futuro orientamento circa l’esercizio del proprio diritto di iniziativa. In tale documento l’istituzione, in primo luogo, evidenzia la necessità di correggere molti atti vigenti poiché viziati quanto a base giuridica e indica le modalità attraverso cui procedere, così da renderli conformi al nuovo riparto di competenze delineato dal giudice comunitario. In secondo luogo, e soprattutto, presenta la pronuncia della Corte come una «sentenza di principio, che travalica ampiamente la materia specifica, [potendo quindi il ragionamento ivi effettuato applicarsi] a tutte le politiche comunitarie e libertà entro le quali esistono norme vincolanti la cui efficacia potrebbe essere garantita solo da sanzioni penali».
Tale impostazione, peraltro, non parrebbe del tutto persuasiva: un’attenta lettura della sentenza in parola, infatti, mostra che la Corte non prende alcuna posizione sulla possibile configurazione di una competenza penale generalizzata della Comunità. E inoltre, per giustificare un intervento del legislatore comunitario in sede di armonizzazione, essa richiede che l’imposizione delle sanzioni penali sia indispensabile per reagire alla gravità delle violazioni perseguite e garantire la piena efficacia della normativa sostanziale diretta (volta a volta rilevante).
De jure condendo, e anche senza il trattato-Costituzione, il rafforzamento e l’integrazione di cui sopra potrebbero essere anche raggiunti, da un lato, attraverso specifiche modifiche e/o integrazioni parziali del trattato sull’Unione ai sensi del suo art. 48 (eventualmente accogliendo alcune delle soluzioni prospettate nel trattato-Costituzione); dall’altro lato, procedendo ad una graduale comunitarizzazione delle materie di cui oggi al terzo pilastro, ex art. 42 TUE, il quale, di fatto, indica un meccanismo di revisione “semplificata” dei trattati.
Un approccio più misurato, del resto, parrebbe più coerente con la persistente riluttanza degli Stati membri ad abbandonare le proprie prerogative sovrane, anche solo con riguardo alla determinazione specifica delle sanzioni applicabili, o su materie rilevanti anche a fini comunitari.
Si potrebbe così, innanzitutto, procedere
– ad un rafforzamento del ruolo del Parlamento nel processo di formazione delle norme, attribuendogli un ruolo più attivo;
– a valle di questo, si potrebbero individuare ipotesi specifiche in cui l’adozione degli atti non richieda più l’unanimità in seno al Consiglio, ma solo la maggioranza qualificata;
– modifiche più incisive dovrebbero invece essere effettuate in relazione al ruolo della Corte di giustizia, con progressiva estensione delle sue competenze, in modo da superare il sistema di protezione giurisdizionale à la carte di cui si è detto, garantendo l’uniformità applicativa ed interpretativa del diritto dell’Unione e, soprattutto, rendendo tale sistema più completo ed effettivo in un settore, come quello penale, dove gli atti adottati sono spesso idonei a pregiudicare le posizioni giuridiche individuali. Così, una competenza giurisdizionale della Corte di giustizia obbligatoria e, dunque, generale, come nel primo pilastro, garantirebbe un sistema più effettivo e completo di tutela giurisdizionale. Non solo. Si potrebbe anche pensare a competenze anche para-cautelari, ipotizzate nell’art. III-369 del trattato-Costituzione e suggerite dalla stessa Corte, che propone l’introduzione di un procedimento pregiudiziale d’urgenza per trattare le questioni inerenti lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
Ancora, la garanzia di una tutela giurisdizionale effettiva si potrebbe conseguire con il riconoscimento della legittimazione attiva a proporre ricorso per annullamento al Parlamento, mentre per i ricorsi individuali la strada è probabilmente più complessa. Infine, un rafforzamento dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia si potrebbe realizzare prevedendo la possibilità di esperire, anche nell’ambito del titolo VI TUE, un ricorso per infrazione o comunque un meccanismo analogo a quello di cui all’art. 226 TCE.
L’interprete nazionale, quindi, è tenuto a garantire la conformità del diritto interno a quello comunitario, modificando la sfera di applicazione delle norme incriminatrici, la tipologia e la misura delle sanzioni e, laddove necessario, disapplicando le norme interne con quest’ultimo incompatibili , così da non pregiudicare gli obiettivi del mercato comune (Schonenberg e altri, Regina c. Robert Tymen, Pubblico Ministero c. Daniel Bout CBVI Bost en Zonen).
Per altro verso, gli effetti del diritto comunitario nel settore penale si esplicano anche su altri fronti: segnatamente, esso spinge gli Stati membri ad eliminare le misure interne contrarie alla realizzazione di forme efficaci di cooperazione in campo penale e, in parallelo, ad instaurare forme nuove di cooperazione. Quanto sopra in virtù dell’art. 10 TCE, e del principio di leale cooperazione previsto nel secondo comma di tale disposizione, che impone agli Stati di astenersi «da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del [...] trattato». Il rispetto del citato obbligo di cooperazione sarebbe quindi pregiudicato dall’esistenza di normative nazionali volte ad ostacolare la cooperazione giudiziaria tra Stati comunitari, o l’operare dei sistemi punitivi stranieri e ad accettare meccanismi collaborativi nuovi (art. 3.1, lett. c), CE; art. 2.1 TUE, preambolo del TUE).
2. Il progressivo incremento delle competenze comunitarie, e conseguente arretramento di quelle degli Stati membri, trova nel trattato di Maastricht un momento di particolare importanza ai nostri fini: l’istituzione dell’Unione europea, «fondata sulle Comunità europee», integra la cooperazione tra Stati membri in materia di politica estera e di sicurezza comune (PESC) e soprattutto, ai nostri fini, di giustizia e affari interni (GAI). Infatti, nell’ambito del cd. terzo pilastro, si procede, tra l’altro, all’istituzionalizzazione della cooperazione giudiziaria in campo penale. Con tale strumento gli Stati membri si propongono di realizzare forme più efficaci di cooperazione rispetto a quella fino ad allora perseguita in sede diplomatica.
Peraltro, l’inserimento di tale forma di cooperazione nel quadro unitario della neocostituita Unione funzionale, in particolare alla creazione di uno spazio senza frontiere, non le fa “perdere” molte delle peculiarità che la caratterizzavano prima delle sua istituzionalizzazione, venendo essa ancora perseguita con modalità quasi esclusivamente intergovernative. I principali protagonisti del nuovo sistema rimangono, infatti, gli Stati; gli atti devono essere adottati, di regola, all’unanimità; gli strumenti d’azione e i meccanismi procedurali di intervento delle istituzioni non hanno nulla a che fare con quelli tipici comunitari e non si prevede, se non in via eccezionale, alcuna forma di controllo della Corte di giustizia sull’operato delle istituzioni. Inoltre, sono esclusi dalla sfera di operatività della c.d. “norma passerella” i settori definibili come “sensibili”, ovvero quelli della cooperazione giudiziaria in materia penale, della cooperazione doganale e di polizia, caratterizzati da una maggior ritrosia degli Stati a cedere la propria sovranità.
3. Le critiche che avevano investito i meccanismi istituzionali elaborati a Maastricht contribuiscono all’introduzione, in occasione delle nuove modifiche ai trattati apportate col trattato di Amsterdam, di modifiche più incisive al sistema di cooperazione intergovernativa: esse, di fatto, caratterizzano ancora il sistema attualmente vigente, viste le modeste variazioni (rectius, integrazioni) all’uopo introdotte dal trattato di Nizza.
Ad Amsterdam ha luogo, come noto, un cambiamento radicale dello stesso contenuto dei pilastri (in particolare, del primo e del terzo): il trattato realizza effettivamente la comunitarizzazione delle materie non “sensibili” (originariamente inserite nel pilastro dedicato alla giustizia e affari interni), ora regolate dal nuovo titolo IV del trattato CE dedicato a «visti, asilo, immigrazione e altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone». Il meccanismo di cooperazione intergovernativo continua invece ancora a caratterizzare ciò che rimane del terzo pilastro, anche se in modo meno marcato rispetto alla disciplina prevista a Maastricht, il quale non è intitolato più GAI, ma «cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale» in base ai settori stessi che ora esso regola.
La finalità in esso perseguita è, espressamente, di «fornire ai cittadini un livello elevato di sicurezza in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, sviluppando tra gli Stati membri un’azione comune nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale e prevenendo e reprimendo il razzismo e la xenofobia» (cfr. art. 29). Ad essa si affianca l’esigenza di tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, non espressamente prevista dalle disposizioni di tale pilastro, ma desumibile dal testo del TUE complessivamente considerato.
Come detto, i meccanismi cooperativi mantengono ancora carattere intergovernativo. Innanzitutto, il potere di iniziativa normativa non spetta in via esclusiva alla Commissione, essendo piuttosto condiviso con gli Stati membri (art. 34.2), che hanno fatto ampiamente uso della competenza loro riconosciuta.
Ma le differenze più profonde tra questo pilastro e quello comunitario, sotto il profilo delle procedure di adozione degli atti, riguardano il ruolo svolto da Consiglio e Parlamento: il primo è investito del potere di adottare e promuovere misure finalizzate al perseguimento degli obiettivi dell’Unione, e resta così l’attore principale delle procedure decisionali, il cui esito positivo richiede una deliberazione unanime dell’istituzione: diversamente da quanto avviene nel primo pilastro, la maggioranza è infatti richiesta solo per le questioni procedurali, nonché, come vedremo, per l’adozione di misure necessarie per l’attuazione delle decisioni a livello dell’Unione e per l’applicazione delle convenzioni. Per contro, il Parlamento Europeo, riveste un ruolo comunque sussidiario e scarsamente incisivo sul processo di adozione degli atti: l’art. 39.2 prevede che esso debba essere «regolarmente» informato dei lavori del Consiglio (e della Commissione), il Parlamento Europeo è poi chiamato ad esprimere un parere preventivo sugli atti di cui all’art. 34.2 diversi dalla posizione comune, che il Consiglio voglia adottare. Tuttavia (art. 39.1), tale parere non è obbligatorio, poiché la sua mancata adozione entro il termine fissato al Parlamento Europeo dal Consiglio, non pregiudica il potere di quest’ultimo di «deliberare». Non solo. Benché di regola il Parlamento presenti il parere richiestogli, il Consiglio procede anche se ciò non accade, senza comunque che il Parlamento disponga di alcuno strumento effettivo per opporsi a deliberazioni non condivise o ritenute non corrette, non essendogli riconosciuta alcuna tutela giurisdizionale nell’ambito del terzo pilastro e non apparendo sufficiente allo scopo indicato la facoltà, attribuitagli dall’art. 39.3, di «rivolgere al Consiglio interrogazioni o raccomandazioni».
Quanto, infine, alla Corte di giustizia, una lettura in combinato disposto degli artt. 35 e 46 TUE consente subito di comprendere come essa sia investita di competenze che, pur modellate su quelle che è chiamata a svolgere nell’ambito del primo pilastro (e pur certamente più ampie rispetto a quelle di cui godeva nella vigenza del trattato di Maastricht), sono circoscritte e condizionate, come si vedrà, al verificarsi di una serie di circostanze, oltre che più limitate rispetto ad esse. Tale organo giurisdizionale non gode della stessa pienezza di poteri che esercita nel pilastro comunitario, sussistendo solo una sua competenza pregiudiziale, di legittimità e “risolutiva” di controversie tra Stati o tra Stati e Commissione, alle condizioni di cui all’art. 35.1, 6 e 7 TUE: in particolare, la Corte non può riesaminare, «la validità o la proporzionalità di operazioni effettuate dalla polizia o da altri servizi incaricati dell’applicazione della legge di uno Stato membro o l’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna», né conoscere di azioni in carenza né, ancora, di azioni volte a far accertare la responsabilità extracontrattuale dell’Unione.
Con riferimento, in primo luogo, alla competenza pregiudiziale, il suo esercizio è opzionale, in quanto subordinato, come noto, ad una dichiarazione di accettazione presentata dagli Stati membri in sede di firma del trattato o in un qualsiasi momento ad essa successivo (art. 35.2). Tale dichiarazione di accettazione non è peraltro il solo aspetto che rende l’esercizio di tale competenza depotenziato rispetto a quanto accade, ex art. 234 CE: infatti, mentre per le decisioni quadro la Corte può pronunciare un rinvio pregiudiziale di validità o interpretazione, per le decisioni e misure adottate in attuazione di convenzioni è ammesso il solo rinvio interpretativo. Inoltre, l’art. 35.3 riconosce un’altra facoltà agli Stati, quella cioè di decidere se le questioni pregiudiziali possano essere sollevate da tutti i giudici nazionali o, piuttosto, solo da quelli «avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno». Del tutto evidente è il sistema… a geometria variabile che l’operatività di tale disposizione viene a creare, con notevole pregiudizio (a causa, in particolare, del carattere opzionale della competenza) dell’uniformità interpretativa ed applicativa del diritto comunitario in tutti gli Stati membri e, dunque, della finalità principale dello stesso meccanismo di tutela giurisdizionale. Quanto poi, al ricorso di legittimità, l’art. 35.6 ricalca l’art. 230 CE che disciplina il ricorso per annullamento, con riguardo ai vizi di legittimità dell’atto, ovvero ai motivi che possono fondarne la richiesta di annullamento («incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione del presente trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione, ovvero [...] sviamento di potere») e ai termini entro cui il ricorso può essere promosso («due mesi dalla pubblicazione dell’atto»), ma circoscrive – salva la giurisprudenza della Corte, di cui diremo – la legittimazione attiva ai soli Stati membri e alla Commissione e l’impugnabilità alle sole decisioni e decisioni quadro e non dispone alcunché (a differenza dell’art. 231 (CE) in relazione agli effetti delle sentenze che attestino l’illegittimità dell’atto impugnato. Vedremo peraltro che la Corte di giustizia ha riconosciuto la propria competenza a sindacare la validità di un atto adottato in seno al terzo pilastro anche sulla base dell’art. 230 CE, quando esso realizzi un’invasione delle competenze comunitarie il cui rispetto il giudice comunitario è tenuto a garantire ai sensi dell’art. 47 TUE.
Infine, l’art. 35.7 prevede una competenza in un certo senso alternativa a quella di cui la Corte risulta investita nell’ambito della procedura di infrazione di cui agli artt. 226-228 TCE: l’alternativa riguarda la finalità che mediante l’esercizio di tale competenza si persegue, ovvero la garanzia del rispetto, negli ordinamenti nazionali, del diritto elaborato nell’ambito del terzo pilastro dalle istituzioni comunitarie. La disposizione distingue due ipotesi in cui la Corte di giustizia è chiamata ad intervenire: quella di controversie tra Stati membri e quella di controversie tra uno o più Stati membri, da un lato, e Commissione, dall’altro lato: la controversia del primo tipo, relativa all’interpretazione o all’applicazione di uno degli atti adottati ex art. 34.2 TUE, può essere sottoposta alla Corte solo dopo che il Consiglio (il quale svolge una funzione conciliativa tipica del diritto internazionale) non sia riuscito a risolverla nel termine di sei mesi dalla data in cui è stato adito da uno Stato membro; quella del secondo tipo, che può concernere solo l’interpretazione o l’applicazione delle convenzioni stipulate dagli Stati membri ai sensi dell’art. 34.2.d) TUE, deve invece essere rimessa direttamente alla Corte. Il carattere intergovernativo della prima categoria di controversie è attestato dall’intervento del Consiglio; quello della seconda risulta, invece, dall’assenza di una fase precontenziosa, sintomatica del fatto che la Commissione è privata del ruolo essenziale di “guardiana” dei Trattati.
4. Nonostante il carattere intergovernativo del terzo pilastro e l’evoluzione più lenta rispetto a quella delle materie comunitarizzate dal trattato di Amsterdam, notevoli sono i “progressi” realizzati nell’ambito del titolo VI TUE e i risultati in esso raggiunti (così soddisfacendo gli obiettivi prefissati dalle norme pattizie), non solo (e come evidente) attraverso l’attività normativa del Consiglio e, quindi, su iniziativa sia degli Stati membri, sia della Commissione, ma anche attraverso le pronunce della Corte di giustizia.
Al riguardo, il ruolo attivo attribuito agli Stati e soprattutto da essi regolarmente esercitato consente di condividere quanto detto in dottrina a proposito di un ruolo salutare di questa competenza condivisa perché ha innescato una competizione tra i soggetti, accelerato i lavori normativi, favorendone la trasparenza: gli strumenti normativi previsti all’art. 34 TUE e che possono essere impiegati per il perseguimento delle finalità del terzo pilastro, sono:
– le posizioni comuni, (art. 34.2 lett. a), che «definiscono l’orientamento dell’Unione in merito a una questione specifica»,
– le decisioni quadro (lett. b), funzionali al «ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri» ed assimilabili alle direttive e
– le decisioni (lett. c), utilizzabili invece per il raggiungimento di «qualsiasi altro scopo coerente con gli obiettivi del presente titolo» diverso dal suddetto ravvicinamento.
Entrambe, seppur vincolanti, sono, espressamente prive di efficacia diretta.
– le convenzioni (art. 34.2 lett. d), le quali, in quanto strumenti tipicamente di diritto internazionale, possono tuttavia produrre effetti se “adottate” dagli Stati membri «secondo le rispettive norme costituzionali».
Com’è noto, solo la Convenzione relativa all’assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati dell’Unione europea del maggio 2000 è entrata in vigore nel 2005 (la Convenzione Europol del 1995 è precedente al nuovo art. 34 TUE), e potrebbe essere completamente superata dalla decisione quadro relativa al mandato europeo di ricerca delle prove diretto all’acquisizione di oggetti, documenti e dati da utilizzare a fini probatori nei procedimenti penali, oggi ancora in fase di elaborazione.
Gli strumenti normativi più utilizzati sono quindi le decisioni e le decisioni quadro.
La più rilevante decisione è quella del 2002, istitutiva di Eurojust. Tale organismo, svolge attività complementare a quella dell’Ufficio europeo di polizia (Europol).
Tra le decisioni quadro, che hanno funzioni di ravvicinamento e armonizzazione tanto sostanziale quanto processuale, vanno ricordate quelle sulla lotta contro il terrorismo; contro la corruzione nel settore privato, alla tratta degli esseri umani, contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile; quella riguardante la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti; quella relativa agli attacchi contro i sistemi di informazione, ovvero quella intesa a rafforzare la cornice penale per la repressione dell’inquinamento provocato dalle navi. Sul piano processuale, vanno ricordate la decisione quadro relativa alla posizione della vittima nel procedimento penale, e quella relativa alla confisca di beni, strumenti e proventi di reato.
Un altro cospicuo gruppo di decisioni quadro è così finalizzato a garantire l’applicazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni penali. Questo principio è stato reso operativo o lo sarà (in virtù di progetti di decisione quadro oggi in corso di approvazione) con riguardo a tutte le tipologie di decisioni adottate dalle autorità giurisdizionali degli Stati membri, comprese aventi natura cautelare, provvisoria ed istruttoria, nonché quelle successive alla condanna e di c.d. controllo post-penale.
5. Passiamo ora al tema dell’applicazione che la giurisprudenza della Corte ha svolto sugli atti del terzo pilastro: come al solito, essa ha dato un essenziale contributo all’evoluzione della materia, partendo proprio da una pronuncia relativa all’operatività del principio del reciproco riconoscimento, sotto il particolare profilo del ne bis in idem. Con la sentenza relativa alle cause riunite Gözütok e Brügge, applicativa della Convenzione di Applicazione della Convenzione di Schengen, la Corte ritiene infatti applicabile il principio del ne bis in idem alle decisioni di un pubblico ministero idonee a definire, secondo la legislazione di alcuni Stati membri, il procedimento penale, previo adempimento di determinate condizioni da parte del reo, senza intervento del giudice. Un’interpretazione altrettanto estensiva dell’art. 54 della CAAS è accolta nella recente sentenza sul caso Gasparini, dove la Corte di giustizia ammette l’operatività del ne bis in idem rispetto alle decisioni di assoluzione per prescrizione del reato che ha dato luogo al procedimento penale.
Ciò perché, secondo la Corte, anche prima dell’armonizzazione del diritto nazionale, nel sistema della CAAS «esist[e] una fiducia reciproca degli Stati contraenti nei confronti dei loro rispettivi sistemi di giustizia penale e che ciascuno accetti l’applicazione del diritto penale vigente negli altri Stati contraenti, anche quando il ricorso al proprio diritto nazionale condurrebbe a soluzioni diverse».
Il che contribuisce, in misura significativa, alla progressiva integrazione giuridica e giudiziaria tra gli Stati dell’Unione europea e, quindi, al rafforzamento dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
Un ulteriore intervento “evolutivo-creativo” della Corte di giustizia, idoneo a rafforzare lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia e a ravvicinare, in un certo qual modo, il terzo pilastro a quello comunitario, si ha con la nota sentenza relativa al caso Pupino, dove la Corte applica anche alle decisioni quadro un principio classico del primo pilastro, quello cioè dell’interpretazione conforme del diritto interno al diritto comunitario. Ri-chiamando il principio di leale cooperazione di cui all’art. 10 CE, ritenuto operante anche nel terzo pilastro, pur in assenza di esplicita formulazione, la Corte procede così sulla strada di un “ravvicinamento” dei pilastri dell’Unione verso lo standard più elevato di tutela giurisdizionale dei singoli: nel caso di specie, le vittime dei reati.
Questa soluzione sembra idonea anche a fornire agli atti del terzo pilastro una pur minima capacità di incidenza sugli ordinamenti nazionali e a consentire reazioni agli inadempimenti degli Stati membri in sede di attuazione degli stessi: infatti, data l’assenza di efficacia diretta delle decisioni quadro, sancita esplicitamente, dall’art. 34, par. 2, lett. b), TUE, e l’impossibilità, come visto, di esperire una procedura di infrazione per ripristinare la legalità violata, l’obbligo di interpretazione conforme imposto dalla Corte ai giudici nazionali evita che le decisioni quadro non tempestivamente o correttamente attuate dai legislatori interni restino prive di qualsiasi rilevanza. Tanto più che la soluzione data nel caso Pupino sembra legittimare il giudice a quo ad una sorta di interpretazione “additiva” della normativa nazionale sull’incidente probatorio, di fatto attribuendo il diritto ad essere sentite prima del dibattimento e secondo particolari modalità anche alle vittime del procedimento principale, che pur non hanno subito reati sessuali o a sfondo sessuale (gli unici per i quali la disciplina italiana ammette(va) un’anticipazione temporale quanto all’assunzione delle prove).
Ma importante è anche la recentissima sentenza Segi, nella quale stavolta la trasposizione nel terzo pilastro riguarda il principio dell’effetto utile, nuovamente ravvicinando così i due pilastri sotto il profilo, appunto, degli strumenti di protezione giurisdizionale: rovesciando un’ordinanza del Tribunale di primo grado, la Corte infatti ammette l’esperibilità di un rinvio pregiudiziale, tanto di interpretazione quanto di validità, e così di un ricorso di legittimità ai sensi dell’art. 35.1 e 6 TUE anche rispetto alle posizioni comuni, non contemplate dalle disposizioni da ultimo richiamate: tale soluzione è necessaria per salvaguardare l’effetto utile dell’art. 35 (in particolare del suo par. 1). E questo approccio sostanzialistico potrebbe anche portare a consentire il rinvio pregiudiziale interpretativo, anche per le stesse disposizioni del TUE.
Da ultimo, il contributo giurisprudenziale all’evoluzione del terzo pilastro si arricchisce ulteriormente con la sentenza Reati ambientali, nella quale procede all’annullamento della decisione quadro nel suo complesso, e quindi anche delle disposizioni che impongono agli Stati l’adozione di sanzioni penali per la repressione dei comportamenti incriminati e delle norme concernenti, tra l’altro, la competenza giurisdizionale e i procedimenti promossi da uno Stato membro che non provveda ad estradare i propri cittadini qualora si siano resi responsabili di tali reati in altri Stati membri: utilizzando criteri interpretativi elaborati in ambito comunitario, come quello in tema di scelta della base giuridica, ovvero di valutazione dell’oggetto e dello scopo dell’atto impugnato, la Corte non ha esitazioni nel concludere che «in ragione tanto della loro finalità quanto del loro contenuto, gli artt. 1-7 della decisione quadro hanno ad oggetto principale la protezione dell’ambiente e avrebbero potuto validamente essere adottati sul fondamento dell’art. 175 CE», e pertanto, che «[a]lla luce di quanto sopra, la decisione quadro, sconfinando nelle competenze che l’art. 175 CE attribuisce alla Comunità, viola nel suo insieme, data la sua indivisibilità, l’art. 47 UE».
A ben vedere, sul piano tecnico-giuridico la soluzione della Corte non appare particolarmente motivata, né la sola idonea a non pregiudicare le competenze comunitarie. Pertanto, si deve pensare che, con l’avvenuta legittimazione della Comunità ad imporre agli Stati l’adozione di sanzioni penali ogniqualvolta ciò si riveli necessario per garantire l’efficacia di una politica comunitaria, la Corte abbia inteso perseguire obiettivi ulteriori. Segnatamente, la ratio alla base della sentenza Reati ambientali sembra quella di confermare il tentativo di realizzare, per via giurisprudenziale una graduale comunitarizzazione delle competenze di cui a tale titolo.
L’interpretazione “restrittiva” delle competenze dell’Unione potrebbe, cioè, essere finalizzata ad aprire la via ad un progressivo ampliamento delle competenze comunitarie, dando alle istituzioni della Comunità il potere di prevedere che gli Stati adottino misure sanzionatorie anche penali ogniqualvolta ciò sia necessariamente funzionale all’efficace esercizio di una competenza comunitaria e al soddisfacimento, quindi, di finalità proprie del primo pilastro.
6. Nessuno stupore, quindi, se la pronuncia della Corte sia stata vista come un tentativo di relativizzare l’impasse dovuto alla mancata entrata in vigore del trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, mantenendone lo spirito. La Corte, infatti, cominciando ad aprire la strada all’armonizzazione comunitaria del diritto penale, sembra in un certo qual modo riproporre alcune delle innovazioni prefigurate, quanto al sistema istituzionale dell’Unione, dal trattato-Costituzione.
Occorre tuttavia cautela prima di attribuire alla sentenza Reati ambientali una portata davvero rivoluzionaria sotto i profili qui accennati.
Così, non ci pare priva di strumentalizzazioni la posizione assunta dalla Commissione nell’immediato aftermath della pronuncia della Corte: essa, infatti, da un lato ha subito proposto ricorso per annullamento, sostenendone l’errata base giuridica, avverso la decisione quadro n. 2005/667/GAI (complementare alla direttiva n. 2005/35), intesa a rafforzare la cornice penale per la repressione dell’inquinamento provocato dalle navi; dall’altro lato ha diffuso una Comunicazione esplicativa sulle conseguenze della sentenza Reati ambientali avente ad oggetto proprio il riparto di competenze penali tra primo e terzo pilastro e il futuro orientamento circa l’esercizio del proprio diritto di iniziativa. In tale documento l’istituzione, in primo luogo, evidenzia la necessità di correggere molti atti vigenti poiché viziati quanto a base giuridica e indica le modalità attraverso cui procedere, così da renderli conformi al nuovo riparto di competenze delineato dal giudice comunitario. In secondo luogo, e soprattutto, presenta la pronuncia della Corte come una «sentenza di principio, che travalica ampiamente la materia specifica, [potendo quindi il ragionamento ivi effettuato applicarsi] a tutte le politiche comunitarie e libertà entro le quali esistono norme vincolanti la cui efficacia potrebbe essere garantita solo da sanzioni penali».
Tale impostazione, peraltro, non parrebbe del tutto persuasiva: un’attenta lettura della sentenza in parola, infatti, mostra che la Corte non prende alcuna posizione sulla possibile configurazione di una competenza penale generalizzata della Comunità. E inoltre, per giustificare un intervento del legislatore comunitario in sede di armonizzazione, essa richiede che l’imposizione delle sanzioni penali sia indispensabile per reagire alla gravità delle violazioni perseguite e garantire la piena efficacia della normativa sostanziale diretta (volta a volta rilevante).
De jure condendo, e anche senza il trattato-Costituzione, il rafforzamento e l’integrazione di cui sopra potrebbero essere anche raggiunti, da un lato, attraverso specifiche modifiche e/o integrazioni parziali del trattato sull’Unione ai sensi del suo art. 48 (eventualmente accogliendo alcune delle soluzioni prospettate nel trattato-Costituzione); dall’altro lato, procedendo ad una graduale comunitarizzazione delle materie di cui oggi al terzo pilastro, ex art. 42 TUE, il quale, di fatto, indica un meccanismo di revisione “semplificata” dei trattati.
Un approccio più misurato, del resto, parrebbe più coerente con la persistente riluttanza degli Stati membri ad abbandonare le proprie prerogative sovrane, anche solo con riguardo alla determinazione specifica delle sanzioni applicabili, o su materie rilevanti anche a fini comunitari.
Si potrebbe così, innanzitutto, procedere
– ad un rafforzamento del ruolo del Parlamento nel processo di formazione delle norme, attribuendogli un ruolo più attivo;
– a valle di questo, si potrebbero individuare ipotesi specifiche in cui l’adozione degli atti non richieda più l’unanimità in seno al Consiglio, ma solo la maggioranza qualificata;
– modifiche più incisive dovrebbero invece essere effettuate in relazione al ruolo della Corte di giustizia, con progressiva estensione delle sue competenze, in modo da superare il sistema di protezione giurisdizionale à la carte di cui si è detto, garantendo l’uniformità applicativa ed interpretativa del diritto dell’Unione e, soprattutto, rendendo tale sistema più completo ed effettivo in un settore, come quello penale, dove gli atti adottati sono spesso idonei a pregiudicare le posizioni giuridiche individuali. Così, una competenza giurisdizionale della Corte di giustizia obbligatoria e, dunque, generale, come nel primo pilastro, garantirebbe un sistema più effettivo e completo di tutela giurisdizionale. Non solo. Si potrebbe anche pensare a competenze anche para-cautelari, ipotizzate nell’art. III-369 del trattato-Costituzione e suggerite dalla stessa Corte, che propone l’introduzione di un procedimento pregiudiziale d’urgenza per trattare le questioni inerenti lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
Ancora, la garanzia di una tutela giurisdizionale effettiva si potrebbe conseguire con il riconoscimento della legittimazione attiva a proporre ricorso per annullamento al Parlamento, mentre per i ricorsi individuali la strada è probabilmente più complessa. Infine, un rafforzamento dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia si potrebbe realizzare prevedendo la possibilità di esperire, anche nell’ambito del titolo VI TUE, un ricorso per infrazione o comunque un meccanismo analogo a quello di cui all’art. 226 TCE.