COMUNITA' EUROPEA E COMPETENZA AD IMPORRE SANZIONI PENALI
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di Egeria NALIN La decisione quadro – adottata ex artt. 29, 31, lett. e), e 34, n. 2, lett. b), TUE, per realizzare attraverso gli strumenti della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale una adeguata repressione dei reati contro l’ambiente – si occupa di dettare norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e delle loro sanzioni e individua una serie di reati intenzionali (art. 2) e di negligenza (art. 3), stabilendo per ciascuna di tali categorie l’obbligo degli Stati di sanzionarli penalmente in virtù del proprio diritto interno; prevede che le sanzioni penali istituite devono essere effettive, proporzionate e dissuasive e tali da comportare l’estradizione per i reati più gravi (art. 5); disciplina la responsabilità per azione o omissione delle persone giuridiche (art. 6); si occupa della competenza giurisdizionale (art. 8); regolamenta i procedimenti promossi dallo Stato membro che non estradi i propri cittadini (art. 9).
Contestando la scelta del Consiglio di individuare nel titolo VI, TUE, il fondamento normativo dell’imposizione agli Stati dell’obbligo di stabilire sanzioni penali per gli autori dei reati contro l’ambiente, la Commissione – sostenuta dal Parlamento europeo – ha ritenuto che le finalità e il contenuto della decisione quadro rientrino nelle competenze della CE in materia ambientale, così come sono enunciate dagli artt. 3, n. 1, lett. l), e 174-176, TCE. Essa ha pertanto affermato che il fondamento normativo di un atto con i contenuti indicati sia l’art. 175, n. 1, TCE, il quale prescrive l’utilizzo della procedura di co-decisione ex art. 251, TCE, previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni.
In particolare, secondo la Commissione la predisposizione di sanzioni penali per la violazione della normativa comunitaria a tutela dell’ambiente costituirebbe uno strumento necessario per garantire l’efficacia della medesima: l’armonizzazione delle legislazioni penali statali relative alla definizione dei reati contro l’ambiente diverrebbe, in tale contesto, uno «strumento al servizio della politica comunitaria di cui trattasi» (par. 19, sentenza). Pur ammettendo che il titolo VI, TUE, sia il corretto fondamento normativo delle disposizioni (contenute nella decisione quadro) relative a estradizione, competenza giurisdizionale e azioni penali nei confronti degli autori dei reati ambientali, la Commissione ha affermato che siffatte prescrizioni non hanno un’esistenza e un valore autonomi rispetto al contesto normativo cui afferiscono e ha pertanto chiesto l’annullamento nel suo insieme dell’atto impugnato.
Il Consiglio – sostenuto dagli Stati Membri intervenuti (ad eccezione dei Paesi Bassi) – ha invece ritenuto che la decisione quadro impugnata mirerebbe a conseguire l’armonizzazione delle norme penali; in altri termini, la circostanza che essa realizzi tale obiettivo in materia di reati contro l’ambiente non sarebbe argomento sufficiente ad affermare la competenza della CE in tale ambito. Al contrario, le prescrizioni contenute nel titolo VI, TUE, escluderebbero la sussistenza di analoghe competenze penali, per di più implicite, in capo alla Comunità. In questo senso deporrebbe anche la prassi legislativa: gli atti comunitari rimettono sempre agli Stati la scelta del tipo di sanzioni (amministrative o penali) da adottare, limitandosi a richiedere che siano effettive, proporzionate e dissuasive; inoltre, il Consiglio suole disgiungere, nell’ambito di ogni atto proposto dalla Commissione, la questioni aventi implicazioni penali, al fine di emanare apposite decisioni quadro in proposito.
Infine, il Governo dei Paesi Bassi ha assunto una posizione, per certi aspetti, intermedia tra quella della Commissione e quella del Consiglio.
Da una parte, esso ha ammesso che la Comunità possa imporre agli Stati di sanzionare penalmente taluni comportamenti, purché la sanzione sia inscindibilmente connessa alle disposizioni penali sostanziali e purché la politica repressiva in questione sia necessaria al conseguimento degli obiettivi del Trattato nel settore di cui si tratta. Così accadrebbe ove la applicazione di una regola di armonizzazione fondata sull’art. 175, TCE, richiedesse l’imposizione di sanzioni penali. Dall’altra parte, esso ha sottolineato che qualora dal contenuto e dalla natura della misura emerga che lo scopo principale dell’atto sia armonizzare le disposizioni penali e il regime sanzionatorio, il fondamento normativo è dato dal titolo VI, TUE. Orbene, secondo i Paesi Bassi, nel caso di specie, la base dell’atto normativo impugnato sarebbe stata correttamente individuata dal Consiglio, posto che, nonostante la decisione quadro adottata sia volta a sanzionare penalmente la violazione di norme adottate in forza del TCE, il suo scopo precipuo sarebbe l’armonizzazione delle norme penali statali.
Il ragionamento della CGCE ricalca quest’ultima posizione, salvo discostarsene nelle conclusioni raggiunte relativamente allo scopo principale realizzato dall’atto e, conseguentemente, circa la corretta base giuridica da utilizzarsi per l’emanazione dello stesso.
La Corte ha anzitutto affermato la propria competenza a verificare che gli atti del Consiglio ex titolo VI, TUE, non invadano il campo delle competenze comunitarie, in quanto ai sensi dell’art. 47, TUE, «nessuna disposizione del presente Trattato pregiudica i trattati che istituiscono le Comunità europee né i trattati e atti successivi che li hanno modificati o completati» e tale principio è ribadito dall’art. 29, TUE, con riguardo alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Sulla falsariga di queste osservazioni, la CGCE ha riaffermato che la tutela dell’ambiente rappresenta un obiettivo fondamentale della CE, ha richiamato la propria giurisprudenza costante in argomento e gli artt. 2 e 3, n. 1, lett. l), TCE – relativi, rispettivamente, alla promozione di un elevato livello di protezione ambientale e al miglioramento della qualità di quest’ultimo e all’attuazione di una politica comunitaria nel settore dell’ambiente – e ha concluso che il procedimento da seguire per l’adozione degli atti che attuano gli obiettivi ambientali (salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente, protezione della salute umana, utilizzazione razionale delle risorse naturali, promozione sul piano internazionale di misure volte a risolvere i problemi dell’ambiente: art. 174, n. 1, TCE), è quello indicato dall’art. 175, TCE. Ciò in quanto, secondo giurisprudenza consolidata (tra le altre, Huber, causa C-366/00, del 19 settembre 2002, punto 30), la scelta tra i vari procedimenti per l’adozione degli atti dipende da elementi oggettivi, quali lo scopo e il contenuto dell’atto – cosicché tale scelta è sindacabile dalla stessa CGCE – e la decisione quadro impugnata è stata emanata al fine di fronteggiare il preoccupante aumento dei reati ambientali, i cui effetti si estendono sovente al di là del territorio in cui sono commessi, minacciando l’ambiente in tutti gli Stati membri e richiedendo, pertanto, un’azione concertata per proteggere l’ambiente in base al diritto penale.
La Corte ha riconosciuto che, nell’elencare una serie di comportamenti a danno dell’ambiente e nel prescrivere l’obbligo statale di procedere a sanzionarli penalmente, la decisione quadro realizza una parziale armonizzazione delle norme penali statali relative al tipo di reati e alle sanzioni da applicarvi e che ciò, come già indicato da Consiglio e Commissione, costituisce esercizio di un’attività che non rientra tra le competenze comunitarie – la CE essendo priva di competenze in materia penale – bensì tra quelle dell’Unione relative alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale; tuttavia – ha continuato la Corte – nella specie, l’atto impugnato mira essenzialmente alla realizzazione degli obiettivi propri della politica CE in materia di ambiente, posto che la previsione di «sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive da parte delle competenti autorità nazionali costituisce una misura indispensabile di lotta contro violazioni ambientali gravi», attraverso l’adozione di provvedimenti di diritto penale degli Stati Membri «necessari per garantire la piena efficacia delle norme che (il legislatore comunitario) emana in materia di tutela dell’ambiente» (par. 48, sentenza). Ciò è ulteriormente confermato dalla circostanza, riconosciuta dallo stesso Consiglio, che molte delle fattispecie di reato elencate (così realizzando l’obiettivo della armonizzazione del diritto penale statale) erano già individuate in una progetto di direttiva, proposto in argomento dalla Commissione: come emerge nel quinto e settimo considerando della decisione quadro impugnata «la scelta di uno strumento rientrante nel titolo VI del Trattato dipenderebbe da considerazioni di opportunità, non avendo la proposta di direttiva raccolto la maggioranza richiesta per la sua adozione, a causa del rifiuto di una maggioranza di Stati membri di riconoscere alla Comunità la competenza necessaria ad imporre agli Stati membri la previsione di sanzioni penali in materia di reati contro l’ambiente» (par. 24, sentenza).
In conclusione, la sentenza, anzitutto, difende le prerogative CE rispetto a quelle UE; quindi, conferma la tendenza della Corte ad estendere le competenze comunitarie rispetto a quelle statali ove necessario per la realizzazione degli obiettivi comunitari.
Difatti, l’adozione dell’atto sulla base della procedura di codecisione attribuisce un ruolo di massimo rilievo alla Commissione e al Parlamento europeo nell’esercizio della funzione normativa, laddove gli atti ex titolo VI, TUE, possono essere adottati su iniziativa di uno Stato membro (oltre che della Commissione: art. 34, par. 2, TUE) e in assenza del parere del Parlamento, qualora questo non sia emanato nei termini indicati dal Consiglio (art. 39, par. 1, TUE).
Nei rapporti tra CE e Stati, l’aspetto più significativo è invece rappresentato dall’attribuzione alla Comunità di poteri nel campo penale, tradizionalmente di pertinenza statale, salve le aperture alla cooperazione internazionale manifestate in tempi recenti al fine di combattere la criminalità organizzata o reati di particolare gravità, idonei a offendere gli Stati europei tutti o la UE nel suo complesso.
In proposito va rimarcato che l’atto utilizzato è quello meno invasivo tra quelli comunitari: la direttiva, la quale, al pari delle decisioni quadro, è vincolante per gli Stati membri quanto al risultato da ottenere, ferma restando la competenza delle autorità nazionali riguardo alla forma e ai mezzi (artt. 249, par. 3, TCE, e 34, par. 2, lett. b), TUE).
Né è immaginabile che i tribunali interni attribuiranno effetti diretti a direttive contenenti disposizioni di rilevanza penale, ove gli Stati non provvedano a darvi compiuta attuazione. In quest’ultimo caso, le maggiori conseguenze relative alla scelta di una base giuridica comunitaria, anziché nel campo della UE, per l’emanazione dell’atto in questione riguarderanno al più la responsabilità dello Stato inadempiente nei rapporti con gli altri Stati membri o con la Comunità stessa, nonché i mezzi per farla valere.