VERSO UN PROCEDIMENTO PREGIUDIZIALE D'URGENZA NELL'AMBITO DELLO SPAZIO DI LIBERTA', SICUREZZA E GIUSTIZIA - Sud in Europa

1. In attesa del nuovo Trattato di riforma, le istituzioni comunitarie stanno procedendo nel tentativo di dare maggiore uniformità e coerenza al sistema a pilastri creato dal Trattato di Maastricht, in particolare con riferimento alla costruzione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, (in avanti SLSG) (sull’evoluzione del quadro generale della disciplina relativa allo SLSG, v. G. Caggiano, L’evoluzione dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia nella prospettiva di un’Unione di diritto, in Studi sull’integrazione europea, 2007/2). Lo SLSG si pone, come noto, l’ambizioso compito di coordinare in un sistema unitario sia elementi di cooperazione in materia civile, attualmente rientranti nel titolo IV TCE dedicato a “visti, asilo, immigrazione e altre politiche connesse alla libera circolazione delle persone”, sia elementi propri del cd. terzo pilastro, identificati nel titolo relativo alla “cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale” (titolo IV TUE). Lo SLSG prevede tra le proprie priorità anche la garanzia di una tutela giurisdizionale effettiva; questo obiettivo, tuttavia, non appare agevolmente raggiungibile nell’attuale assetto dei Trattati.
2. Una prima strada di uniformazione del regime del rinvio pregiudiziale è stata tentata dalla Commissione e dal Consiglio per il tramite dell’art. 67, comma 2 TCE. Tale norma-passerella, come noto, consentiva, scaduto il periodo transitorio di 5 anni dall’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, di modificare le previsioni di cui all’art. 68 TCE (v. doc. COM (2006) 346 def., comunicazione della Commissione eu-ropea, con annesso Progetto di Decisione, 28 giugno 2006. Cfr. G. Gatti-nara, La Commissione propone di modificare la disciplina della competenza pregiudiziale della Corte di giustizia nelle materie oggetto del titolo IV del Trattato CE, in questa rivista, n. 4, 2006). Nel marzo 2007 tale Comunicazione è stata discussa in seno alla Commissione giuridica (JURI) del PE. Sulla base del parere favorevole dell’organo parlamentare (doc. n. A6-0082/2007, Relatore Jozsef Szajer), il Parlamento europeo ha adottato, in data 25 aprile 2007, una risoluzione legislativa che approva il progetto di Decisione del Consiglio, invitandolo nel contempo ad accelerare l’attivazione della clausola-passerella (doc. P6_TA(2007)0140).
3. Parallelamente alla revisione proposta dalla Commissione sulla base dell’art. 67, comma 2 TCE, la Corte di giustizia ha assunto, motu proprio, un’iniziativa per modificare il proprio regolamento di procedura. Come riportato nel Rapporto della Commissione Affari Giuridici del Parlamento europeo (doc. cit., p. 7), nel settembre 2006 la Corte ha trasmesso al Consiglio un documento di riflessione (poi integrato da un successivo documento, trasmesso su richiesta del Consiglio il 21 dicembre 2006) per modificare il proprio regolamento di procedura, al fine di introdurvi un procedimento pregiudiziale d’urgenza riferito espressamente alle materie dello SLSG, da aggiungere al normale procedimento accelerato, già previsto nell’ambito dell’art. 104 bis del predetto regolamento (v. Editorial Comments, Preliminary rulings and the area of freedom, security and justice, in CML Rev., 2007, p. 5 s.), e alla procedura semplificata, di cui all’art. 104, comma 3.
Due erano le opzioni presentate dalla Corte, la prima caratterizzata da una partecipazione al procedimento pregiudiziale limitata alle sole parti principali, ma compensata dalla possibilità per gli altri soggetti di chiedere il riesame della decisione adottata dalla Corte; la seconda aperta alla partecipazione di tutte le parti e degli altri interessati, ma assortita di regole restrittive circa i termini di presentazione di osservazioni e memorie e circa l’utilizzo dei servizi di traduzione. Sulla base della preferenza manifestata dal Consiglio per la seconda di queste due ipotesi, una proposta formale è stata presentata con nota dell’11 luglio 2007 (doc. n. 11759/07) dal Presidente della Corte di giustizia che, in forza del potere attribuitogli dagli articoli 223, comma 6 TCE e 139, comma 6 CEEA, ha indirizzato al Presidente del Consiglio dell’Unione europea un progetto di modifica del regolamento di procedura della Corte.
Nel documento si prevede di modificare l’art. 9 del suddetto regolamento, introducendo la designazione di una o più sezioni specifiche di cinque giudici, incaricate per periodi annuali di verificare l’urgenza delle cause relative ai rinvii pregiudiziali che sollevino questioni riferite allo SLSG, e di introdurre un nuovo articolo 103 ter, che stabilisca le procedure di questo nuovo tipo di procedimento pregiudiziale.
Nello specifico, l’allegato alla nota di trasmissione prevede l’istituzione nell’ambito della Corte di una o, in caso di un carico di lavoro notevole, di più sezioni a cinque giudici, incaricate di ricevere i rinvii pregiudiziali nel settore SLSG, e di decidere se sottoporre o meno il rinvio al procedimento pregiudiziale d’urgenza. La decisione nel merito verrebbe invece ad essere definita da un collegio di tre giudici o, nel caso in cui l’importanza o la complessità della causa lo giustifichino, da un collegio giudicante più ampio, sulla base di quanto riportato dal giudice relatore.
Le modalità di attivazione della procedura d’urgenza sono, come sopra accennato, duplici: normalmente la richiesta deve essere presentata da parte del giudice nazionale, chiamato anche ad esporre “le circostanze di diritto e di fatto che comprovano l’urgenza e giustificano l’applicazione di tale procedimento derogatorio” (art. 104 ter, comma 1, p. 13, Allegato alla nota di trasmissione). È prevista anche la facoltà di proporre una soluzione alle questioni pregiudiziali presentate; in via del tutto eccezionale la proposta può essere presentata d’ufficio da parte del presidente della Corte, qualora risultino evidenti motivi che impongono tale procedimento.
Qualora la sezione incaricata della decisione ritenga che non sussistano i requisiti per procedere con urgenza, la causa torna ad esser regolata mediante il procedimento pregiudiziale ordinario; se invece si ritengano sussistenti i requisiti predetti, la decisione della sezione a cinque giudici viene immediatamente comunicata senza essere tradotta in lingue ulteriori rispetto a quella processuale, al giudice nazionale, alle parti della causa principale, allo Stato membro e alle istituzioni interessate, che sono contemporaneamente informati di un termine, molto breve, per la presentazione di eventuali memorie o osservazioni scritte.
Scaduto tale termine, la Corte notifica il rinvio pregiudiziale a tutte le parti e agli altri interessati, questa volta unitamente alle traduzioni della domanda di rinvio pregiudiziale, delle memorie e delle osservazioni eventualmente presentate, convocando tutte le parti all’udienza dibattimentale tradizionale, salvaguardando cioè il contraddittorio fra le parti. La sezione incaricata decide, sentito il parere dell’Avvocato generale, che però non deposita conclusioni. Scopo primario della proposta del Presidente Skouris è infatti quello di ridurre il carico di lavoro della Corte, ma si persegue espressamente anche l’intento di assicurare, nell’ambito dello SLSG, tutela effettiva e rapida nei casi di particolare urgenza.
Con riferimento alla prima finalità, il procedimento accelerato tradizionale, introdotto dal Trattato di Nizza all’art. 245, comma 2 TCE, e disciplinato dall’art. 104 bis del regolamento di procedura, non ha infatti contribuito a snellire il cumulo di lavoro della Corte, poiché non prevedeva modifiche alle normali fasi del procedimento pregiudiziale, ma poggiava sul riconoscimento di una priorità assoluta in ciascuna fase ad una determinata causa, accelerata a discapito delle altre cause pendenti. Né a tal fine soccorre la procedura ordinaria semplificata di cui all’art. 104, comma 3 del regolamento di procedura.
Essa infatti prevede una chiusura anticipata del procedimento pregiudiziale nei soli casi in cui la questione sia manifestamente identica ad una sulla quale la Corte si sia già pronunciata, o l’applicazione del diritto comunitario si imponga con evidenza tale da non lasciare adito a dubbi (cd. acte clair), o la risposta alla questione possa già essere stata fornita chiaramente, cd. acte éclairé (v. sentenza CILFIT, causa C-283/81, in Racc. p. 3415). Peraltro, nel caso in ultimo esaminato si ottiene una reale riduzione dei tempi procedurali solo nel caso in cui la procedura semplificata sia avviata nel corso della fase orale, potendo invece risultare più lunga di quella ordinaria nel caso di avvio durante la fase scritta.
La proposta di modifica introdotta dalla Corte di giustizia intenderebbe invece influire sui tempi di deliberazione, qualora “a domanda del giudice nazionale o, in via eccezionale, d’ufficio” (proposta nuovo art. 104 ter, comma 1, contenuta nella Nota di trasmissione cit., p. 13), si ritenesse necessario applicare un procedimento urgente, strutturato in una fase orale aperta a tutti gli interessati e in una frase scritta che, salvi i casi eccezionali, si limita ai soggetti del procedimento che hanno la padronanza della lingua processuale.
Con riferimento alla seconda finalità, anche la proposta della Corte di giustizia mira a garantire un’applicazione uniforme dell’istituto del rinvio pregiudiziale in tutti gli ambiti materiali di competenza della Comunità. La proposta infatti esplicitamente prevede di garantire a tutte le parti e agli eventuali interessati di partecipare alla procedura, “a condizioni simili a quelle che si presentano attualmente nell’ambito del normale procedimento pregiudiziale”. In questo senso sembra opportuna la preferenza accordata dal Consiglio alla seconda opinione presentata dalla corte, l’unica in grado di consentire la partecipazione a tutti i soggetti e dunque di tener conto delle posizioni di ciascuno nell’ambito di una procedura volta ad armonizzare una procedura d’urgenza. Essa inoltre nelle sue disposizioni fa generico riferimento al giudice nazionale, senza precisare se di merito o di legittimità. Ulteriormente, la previsione di un termine di istruttoria molto ridotto garantisce al contempo il rispetto del diritto ad una giurisdizione effettiva e quello di tempi ragionevoli per la decisione della controversia, specie in ambiti particolarmente delicati per la tutela dei diritti fondamentali, quali quelli dello SLSG, con ciò scongiurando l’ulteriore pericolo di contrarietà con le corrispondenti posizioni della Convenzione europea sui diritti dell’uomo (artt. 6 e 13 CEDU). Infine, riconoscendo l’applicabilità della nuova procedura a tutte le cause vertenti rationae materiae nell’ambito dello SLSG, e dunque anche a quelle relative alla cooperazione penale, contribuisce a rafforzare la coerenza generale del sistema, e depone ulteriormente a favore della proposta di modifica del Trattato. Se, infatti, si prevedesse una disciplina unitaria per la procedura pregiudiziale ordinaria e per quella relativa alla cooperazione penale, parrebbe del tutto incoerente mantenere una previsione speciale e restrittiva nell’ambito della cooperazione civile comunitarizzata. La proposta è stata discussa dal Consiglio nella sessione Giustizia e Affari interni del 18 settembre 2007 che ha demandato ai propri organi istruttori un esame più approfondito della questione (Press Release, Provisional Version, 2818° Council JHA, 18 settembre 2007, p. 15, disponibile on line sul sito del Consiglio).
4. Le modifiche al regolamento di procedura suggerite dalla Corte sembrerebbero mantenere la propria validità anche nel contesto del nuovo Trattato di riforma. Come noto, infatti, esso prevede la soppressione dell’art. 68 TCE e dell’art. 35 TUE, eliminando ogni distinzione tra il regime del rinvio pregiudiziale nell’ambito del Titolo IV del TCE, Titolo VI TUE ed il regime generale dell’art. 234 TCE (cfr. art. 2, punti 60-65 del documento CIG 1/2007 Projet de traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, del 23 luglio 2007, disponibile on line nella sezione del sito del Consiglio relativa alla CIG 2007).
L’eliminazione di procedure di rinvio pregiudiziale difformi, nello SLSG, rispetto alla disciplina comune, era del resto già prevista nell’ambito del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa. Tale restrizione riguarda la validità o la proporzionalità di operazioni effettuate dalla polizia o da altri servizi incaricati dell’applicazione della legge di uno Stato membro o l’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna. Tutte le altre limitazioni risultano dunque essere abrogate.
In questo modo il Trattato di riforma, riproponendo quanto già previsto nell’ambito del Trattato costituzionale, sembra prendere in considerazione le proposte di procedura d’urgenza avanzate dalla Corte di giustizia in materia di SLSG. Esso infatti introduce una nuova previsione rispetto all’art. 234 TCE, prevedendo che, qualora venga sollevata una questione pregiudiziale con riguardo ad una persona in stato di detenzione, la Corte di giustizia debba pronunciarsi nel più breve tempo possibile (art. III-369 Tr. Cost.).