L'ARCHITETTURA DEI DUE NUOVI TRATTATI E I LORO RAPPORTI RECIPROCI
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di Luigi DANIELE (Ordinario di Diritto dell’Unione europea nell’Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”)
1.
Il mio intervento è dedicato allo studio della nuova articolazione cui
il Trattato di riforma darà vita, in particolare attraverso la
trasformazione dell’attuale Trattato istitutivo della Comunità europea
(TCE), cioè del Trattato il cui testo originale era stato firmato a Roma
cinquant’anni fa, nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Mi sembra che si tratti di una novità di grande portata. L’attuale TCE diventa un trattato servente e quindi di rango minore rispetto al trattato principale, cioè il Trattato sull’Unione europea (TUE), il cui testo originale era stato firmato a Maastricht nel 1992. Ciò ha inevitabilmente creato una gerarchia tra i due Trattati, gerarchia che, non era riscontrabile tra i testi attuali ovvero lo era ma in maniera molto meno accentuata e, soprattutto, molto meno significativa. Nel corso dell’intervento si vedrà se il fenomeno ha delle conseguenze sul piano giuridico o se si tratta semplicemente del risultato imposto dalla tecnica redazionale voluta dalla CIG.
Avendo perso la sua funzione autonoma, il TCE è stato utilizzato come contenitore di tutte quelle norme che la CIG ha considerato di dettaglio o comunque non di importanza tale da dover figurare nel Trattato principale. Ciò ha reso necessario operare un esteso rimescolamento del contenuto dei due testi attuali, nel senso di trasferire nel TUE norme attualmente inserite nel TCE e viceversa. Nel corso dell’intervento ci interrogheremo sul se la redistribuzione di contenuti cui dà vita la Riforma è stata fedele al suo intento o se, in alcuni casi, norme di rilevante importanza siano ancora presenti nel Trattato sul funzionamento e, viceversa, alcune norme di minor peso siano ciononostante rimaste nel TUE.
Concluderò il mio intervento domandandomi perché la nuova articolazione dei due Trattati è stata voluta, se essa risponde agli obiettivi della Dichiarazione di Laaken del 2001, cui l’attuale Riforma va pur sempre ricondotta e, infine, se essa contribuirà a ridurre i problemi che la ratifica del Trattato costituzionale ha incontrato.
2. A partire dalla firma del TCE e del contemporaneo TCEEA o Euratom (che, va detto per inciso, manterrà invece la sua attuale funzione e dunque la sua autonomia), la costruzione europea si è sempre basata su una pluralità di trattati. Inizialmente ciò corrispondeva alla volontà degli Stati membri di disporre di tre diversi meccanismi di cooperazione, di cui uno di carattere generale (la CE) e gli altri due settoriali (la CECA e la CEEA), ciascuno disciplinato da regole più o meno diverse.
Il rapporto tra i tre Trattati istitutivi era oggetto dell’art. 305 TCE. La disposizione si limitava a stabilire che il Trattato generale non pregiudicava, in altre parole non derogava, ai Trattati speciali. I tre Trattati, per il resto, erano concepiti come del tutto indipendenti. Ad esempio, ciascun Trattato aveva le sue disposizioni istituzionali (salvo che, in base alla Convenzione su alcune istituzioni comuni delle tre Comunità e, successivamente, grazie al c.d. Trattato sulla fusione degli esecutivi, le stesse istituzioni svolgevano i compiti previsti dai vari trattati, secondo la disciplina ivi prevista). Ciascun Trattato aveva le sue disposizioni relative alla adesione di nuovi Stati membri, alle procedure di revisione e all’entrata in vigore.
Il rapporto tra i tre Trattati istitutivi non era dunque in alcun modo connotato in senso gerarchico. Al Trattato istitutivo della Comunità maggiore non era riconosciuto un qualche valore o una qualche funzione superiore rispetto ai Trattati istitutivi delle due Comunità minori, se non nel senso che il TCE era concepito come lex generalis destinata a valere tutte le volte le leges speciales costituite dai trattati CECA e CEEA non trovassero applicazione.
Ciò è confermato da quanto si è verificato al momento della scadenza, per mancato rinnovo, del Trattato CECA. I settori del carbone e dell’acciaio, essendo venuta meno la disciplina speciale loro riservata, sono confluiti nel campo d’applicazione del TCE.
3. La situazione si è posta in termini parzialmente diversi con il TUE. Da un lato, questo Trattato aveva come oggetto la disciplina di alcune forme di cooperazione che gli Stati membri non avevano voluto sottoporre al metodo comunitario e non avevano proprio per questo voluto far rientrare nel campo d’applicazione del TCE. Il Titolo V e il Titolo VI del TUE, nel dar vita, rispettivamente, alla PESC e alla GAI (successivamente ridotta a mera Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale), si configuravano perciò anch’esse come leges speciales rispetto al TCE (art. 47). Tuttavia, e in questo sta la differenza rispetto ai Trattati CECA e CEEA, i due Titoli citati non contenevano una disciplina completa ma facevano affidamento sulle disposizioni del TCE per quanto riguarda la composizione delle istituzioni e, in minore misura, il loro funzionamento. Si ponga mente, ad esempio, all’art. 24, par. 2, che nel riferirsi all’eventualità di deliberazione del Consiglio nell’ambito PESC da adottare a maggioranza qualificata, richiamava, al comma 3, “la ponderazione di cui all’art. 205, par. 2” del TCE, precisando però che è sempre necessario il voto favorevole di due terzi dei membri del Consiglio, regola simile a quanto previsto dal par. 2, dell’art. 205 citato, per i casi di deliberazione del Consiglio adottate senza proposta della Commissione.
Dall’altro lato, il TUE toccava in maniera significativa il TCE sotto più aspetti. Non soltanto esso aveva (anche) la natura di un trattato di revisione ai sensi dell’allora vigente art. 236 del TCE. I Titoli II, III e IV, in realtà, contenevano gli emendamenti che venivano apportati ai Trattati istitutivi delle tre Comunità. Ma soprattutto, come conseguenza della riconduzione delle Comunità all’interno del più ampio contesto dell’Unione (art. 1, comma 3, come anche gli artt. 3, sull’unicità del quadro istituzionale e 4 sul ruolo propulsivo e di coordinamento generale del Consiglio europeo), il TUE avocava a sé la disciplina di alcuni aspetti che fino ad allora erano stati oggetto di disposizioni specifiche da parte di ciascuno dei tre Trattati istitutivi. La procedura per l’adesione di nuovi Stati membri e la procedura per la revisione di tutti i Trattati, quello UE ma anche quelli istitutivi delle Comunità, venivano unificate e diventavano oggetto degli artt. 48 e 49 TUE, mentre le disposizioni in materia presenti nei trattati comunitari venivano abrogate.
I Trattati istitutivi perdevano perciò la loro natura autonoma. Non soltanto essi erano stati inquadrati in un insieme di trattati, in cui le norme che definivano gli obiettivi e le regole di funzionamento più generali erano collocati nel TUE. I Trattati istitutivi venivano altresì privati di alcuni contenuti molto importanti, che adesso trovavano la loro disciplina soltanto all’interno del TUE.
Il TUE in altri termini veniva ad assumere di fatto, se non di diritto, il ruolo di trattato principale, rispetto ai Trattati istitutivi, che diventavano, non soltanto trattati speciali ma anche trattati dipendenti dal TUE.
4. Nella Dichiarazione di Laeken del 14 e 15 dicembre 2001 sul futuro dell’Europa, il Consiglio europeo aveva posto l’interrogativo se, per semplificare il sistema vigente basato su quattro Trattati (il TUE e i Trattati istitutivi delle tre Comunità) fosse il caso di distinguere tra un trattato di base e un trattato destinato a contenere le altre disposizioni.
Come è noto, però, questa prospettiva era stata lasciata cadere dalla Convenzione sul futuro dell’Europa. Il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa assorbiva tutta la materia attualmente contenuta nel TUE e nel TCE, che infatti venivano abrogati (art. IV-437), mentre lasciava sopravvivere il Trattato CEEA (quello CECA era nel frattempo scaduto). Tuttavia la necessità di distinguere tra disposizioni più o meno importanti era stata tenuta presente. Il Trattato costituzionale era diviso in quattro parti (il progetto della Convenzione adottava addirittura une numerazione differente e non meramente progressiva). La parte I era il contenitore delle disposizioni di maggiore valore: vi trovavano posto, ad esempio, gli articoli che definivano gli obiettivi dell’Unione, i diritti fondamentali e la cittadinanza dell’Unione, le competenze, le istituzioni, e le condizioni per l’appartenenza ad essa. A parte la parte II, che come si ricorderà riproduceva la Carta di Nizza dei diritti fondamentali, la parte III era intitolata “Le politiche e il funzionamento dell’Unione” e conteneva, da un lato, la disciplina specifica delle politiche attribuite alla competenza dell’Unione e, dall’altro, le disposizioni in materia istituzionale non sufficientemente importanti per figurare nella parte I.
5. L’abbandono, dopo i referendum francese e olandese, del progetto di Trattato costituzionale ha portato anche a lasciare da parte l’idea di un trattato che abrogasse e sostituisse i testi in vigore. Il Consiglio europeo di Bruxelles del 21 e 22 giugno di quest’anno, ha deciso, se così si può dire, che il vino nuovo contenuto nel Trattato costituzionale andava travasato nelle botti vecchie costituite dal TUE e TCE. Ciò ha richiesto un delicato lavoro, dal momento che, per inserirvi tutte le novità previste dal Trattato costituzionale, i testi vigenti hanno dovuto subire emendamenti importantissimi. In realtà, al confronto, anche il Trattato di Maastricht, che senza dubbio rappresenta finora la riforma più rilevante che si sia mai avuta in questi cinquant’anni, diventa poca cosa.
Il TUE è completamente riscritto. Non v’è nessuno articolo che sia lasciato intatto. La maggior parte delle disposizioni della parte I e della parte IV del Trattato costituzionale sono state collocate nel TUE (beninteso, talvolta con importanti variazioni di contenuto). Il numero totale degli articoli del Trattato è perciò aumentato di molto, dal momento che alcune delle nuove disposizioni non hanno alcun corrispondente nel testo attuale. Si pensi, ad esempio, al Titolo III – Disposizioni relative ai principi democratici –, o al nuovo art. 32, che, riprendendo quanto disposto dall’art. I-7 del Trattato costituzionale, stabilisce che “l’Unione ha personalità giuridica”. Si pensi ancora all’intero Titolo III – Disposizioni sulle istituzioni –, al quale corrispondono, nel testo attualmente vigente, due soli, scarni, articoli, il 3 (sul quadro istituzionale unico) e il 4 (sul Consiglio europeo). Il notevole aumento del numero totale degli articoli è peraltro mascherato dal fatto che la numerazione non segue un andamento numerico progressivo, ma utilizza abbondantemente la tecnica di designare gli articoli con una combinazione di numeri e lettere.
Quanto al TCE, gli emendamenti che esso subisce risultano ancora più radicali. Basti pensare che addirittura il nome viene cambiato, come si è visto, in Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Il cambiamento di titolo si giustifica, da un alto, perché la stessa Comunità europea come soggetto autonomo rispetto all’Unione viene soppressa (art. 1, comma 3, ultima frase), per cui la necessità di un intero trattato ad essa dedicato viene meno; dall’altro, perché era necessario trovare un contenitore per tutte quelle disposizioni che non si volevano inserire nel TUE.
Guardando il contenuto del nuovo Trattato sul funzionamento, si notano alcuni elementi di continuità rispetto all’attuale TCE. Le disposizioni relative alla varie politiche sono grosso modo le stesse di prima, con le modiche che erano state già previste nel Trattato costituzionale. Sotto questo profilo, l’unica notevole novità riguarda il nuovo Titolo IV – Spazio di libertà, sicurezza e giustizia – i cui Capi IV e V hanno ad oggetto le materie che attualmente rientrano nel Titolo V del TUE, in altre parole in quel che resta del III pilastro. Notevolmente modificate risultano invece le parti del TCE dedicate alle istituzioni. Dalla nuova parte VI – Disposizioni istituzionali e di bilancio – sono state espunte gran parte delle disposizioni istituzionali di una certa importanza, che sono transitate nel Titolo III del nuovo TUE, sono rimaste dov’erano soltanto alcune disposizioni di dettaglio.
6. Il tema del rapporto tra i due trattati viene affrontato dagli artt. 1 di entrambi i testi. Per il TUE, il comma 3 stabilisce che “l’Unione si fonda sul presente trattato e sul trattato sul funzionamento dell’Unione europea “ e che “i due trattati hanno lo stesso valore giuridico”. L’art. 1 del Trattato sul funzionamento, dopo aver precisato al paragrafo 1 che “il presente Trattato organizza il funzionamento dell’Unione e determina i settori, la delimitazione e le modalità d’esercizio delle sue competenze”, ri-prende al par. 2 il concetto secondo cui l’Unione è fondata sui due Trattati e che essi hanno “lo stesso valore giuridico”.
Entrambe le norme sembrano pertanto alludere al fatto che i due Trattati hanno pari natura giuridica e che l’unica differenza, se differenza esiste, è di tipo funzionale. Il Trattato sul funzionamento non è autonomo ma integra il TUE. Al primo viene assegnata una funzione strumentale rispetto al secondo: definire i settori di competenza dell’Unione e le modalità nonché i limiti applicabili per l’esercizio di tali competenze.
La relazione strumentale così instaurata non può non condizionare l’interpretazione del Trattato servente. Gli obiettivi e i valori dell’Unione, quali definiti agli artt. 2 ss. del TUE valgono anche nell’ambito del Trattato sul funzionamento e vincolano l’interprete. Qualora dovesse darsi un’azione che, pur rientrando in una competenza attribuita all’Unione e pur rispettando le modalità e i limiti prescritti per il suo esercizio dal Trattato sul funzionamento, non sia conforme ai suddetti obiettivi e valori, ne deriverebbe senz’altro l’illegittimità degli atti in cui l’azione si concreta. Ancora, qualora dovesse riscontrarsi un contrasto tra disposizioni appartenenti l’una al TUE e l’altra al Trattato sul funzionamento, l’interprete, pur non potendone trarre alcuna conclusione sul piano delle rispettiva legittimità, considerato il pari valore giuridico dei due testi, dovrebbe nondimeno cercare in tutti i modi di eliminare in via ermeneutica il conflitto, adottando, nei limiti del possibile, un’interpretazione della norme del trattato servente conforme a quella del trattato maggiore.
7. Occorre ora domandarci brevemente se la ripartizione delle varie disposizioni tra i due trattati abbia effettivamente rispettato il criterio di fondo, di riservare al TUE le disposizioni di maggiore importanza, lasciando al Trattato sul funzionamento quelle di dettaglio o comunque meno rilevanti.
Pur dando atto che, in linea di massima, il criterio è stato seguito, è utile evidenziare che si riscontra almeno un settore in cui la ripartizione tra disposizioni più o meno importanti non è stato ritenuto determinante, per cui tutte le disposizioni, senza distinzione alcuna, sono state inserite nel TUE. Si tratta della PESC, la cui disciplina è interamente contenuta (salvo pochissime eccezioni) nel Titolo V del TUE – Disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione e disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune –. Questa scelta è la conseguenza di una precisa indicazione inserita dal Consiglio europeo nel mandato per la CIG, che trova espressione nell’art. 11, par. 1, comma 2, dove è chiaramente detto che la PESC “è soggetta a norme e procedure specifiche”. In altri termini, la PESC non è assimilabile alle altre politiche disciplinate nel Trattato sul funzionamento e va evitato ogni rischio di “contaminazione” che sarebbe derivato dall’inserimento in questo Trattato di norme relative a questa materia. Si ricordi che, invece, il Trattato costituzionale aveva trattato la PESC sotto questo aspetto come le altre politiche, riservando alla parte I soltanto le disposizioni di maggior rilievo.
Va anche osservato che talvolta la classificazione di alcune disposizioni come non meritevoli di figurare nel TUE suscita qualche perplessità. È questo il caso dell’art. 308, che giustamente, a mio avviso, il Trattato costituzionale collocava nella parte I (art. I-18 – Clausola di flessibilità) e invece il Trattato di riforma lascia nella sua collocazione attuale e dunque nel Trattato sul funzionamento. Lo stesso può dirsi delle disposizioni che de-finiscono gli atti giuridici dell’Unione che, nel Trattato di riforma restano dove sono attualmente, cioè nel riformato art. 249 del Trattato sul funzionamento, mentre il Trattato costituzionale vi aveva dedicato ben sette articoli della parte I (artt. I-33 a I-39).
Non è difficile immaginare che sulla scelta di relegare articoli così importanti nel Trattato sul funzionamento, possa avere influito la volontà di farli passare inosservati all’occhio critico di elettori o giudici costituzionali euroscettici.
La stessa esigenza deve aver guidato i redattori per quanto riguarda gli articoli sulla cittadinanza dell’Unione. Il testo pubblicato in luglio, in realtà, prevedeva la concentrazione dell’intera materia nel Trattato sul funzionamento. In proposito c’è stata una parziale correzione. All’art. 8, inquadrato nel Titolo II – Disposizioni relative ai principi democratici – sono state aggiunte due frasi corrispondenti all’attuale art. 17 del TCE. Gli artt. 18 e ss., invece restano, con alcune modifiche di natura soprattutto procedurale, nel Trattato sul funzionamento.
C’è da domandarsi se l’essere una certa disposizione contenuta nell’uno o nell’altro trattato possa influire sulla sua interpretazione. Ad esempio, ora che tanto l’art. 12 sul divieto di discriminazioni sulla base della nazionalità (nuovo art. 17) quanto l’art. 18, sul diritto dei cittadini dell’Unione di circolare e soggiornare in tutti gli Stati membri sono “finiti” nel Trattato sul funzionamento, potrà la Corte di giustizia mantenere la sua nota affermazione giurisprudenziale secondo cui la cittadinanza dell’Unione è destinata a divenire lo status fondamentale dei cittadini?
8. È tempo di concludere rispondendo telegraficamente ad alcuni interrogativi che ci eravamo posti.
Come si spiega la nuova articolazione dei due trattati? In parte credo di aver già risposta a tale quesito. Aggiungerò che la scelta di emendare i Trattati esistenti, invece di rifondare completamente le basi giuridiche dell’Unione, costituisce uno degli elementi centrali del tentativo di decostituzionalizzare la riforma, tentativo su cui si gioca la strategia del Consiglio europeo per evitare le difficoltà che il Trattato costituzionale aveva avuto in sede di ratifica.
Dire se la riforma, così come approvata, risponde agli obiettivi della Dichiarazione di Laaken del 2001 ci porterebbe molto lontano. Mi limiterò a constatare che almeno l’obiettivo di semplificare i testi attuali mi sembra fallito. Che adesso per conoscere la disciplina di istituti come, ad esempio, la mozione di censura parlamentare contro la Commissione, ci si debba barcamenare tra i due diversi trattati, mentre attualmente basta guardare il TCE, è una scelta che non va nella direzione giusta.
Infine mi ero proposto di esprimere la mia previsione sul se l’articolazione in due trattati possa contribuire a facilitarne la ratifica. Io penso che, tutto sommato, si tratti di un espediente puramente formale che, di per sé, non dovrebbe avere nessuna influenza sulle decisioni dei parlamenti nazionali e degli elettori. Nondimeno, coscienti che il fallimento del Trattato costituzionale si è giocato in gran parte su un’errata e fuorviante sua presentazione, non è escluso che mostrare la riforma per quello che è, e non per quello che chi ne aveva scritto il testo pretendeva, possa risultare una scelta vincente. In ogni caso questo è il mio augurio.
Mi sembra che si tratti di una novità di grande portata. L’attuale TCE diventa un trattato servente e quindi di rango minore rispetto al trattato principale, cioè il Trattato sull’Unione europea (TUE), il cui testo originale era stato firmato a Maastricht nel 1992. Ciò ha inevitabilmente creato una gerarchia tra i due Trattati, gerarchia che, non era riscontrabile tra i testi attuali ovvero lo era ma in maniera molto meno accentuata e, soprattutto, molto meno significativa. Nel corso dell’intervento si vedrà se il fenomeno ha delle conseguenze sul piano giuridico o se si tratta semplicemente del risultato imposto dalla tecnica redazionale voluta dalla CIG.
Avendo perso la sua funzione autonoma, il TCE è stato utilizzato come contenitore di tutte quelle norme che la CIG ha considerato di dettaglio o comunque non di importanza tale da dover figurare nel Trattato principale. Ciò ha reso necessario operare un esteso rimescolamento del contenuto dei due testi attuali, nel senso di trasferire nel TUE norme attualmente inserite nel TCE e viceversa. Nel corso dell’intervento ci interrogheremo sul se la redistribuzione di contenuti cui dà vita la Riforma è stata fedele al suo intento o se, in alcuni casi, norme di rilevante importanza siano ancora presenti nel Trattato sul funzionamento e, viceversa, alcune norme di minor peso siano ciononostante rimaste nel TUE.
Concluderò il mio intervento domandandomi perché la nuova articolazione dei due Trattati è stata voluta, se essa risponde agli obiettivi della Dichiarazione di Laaken del 2001, cui l’attuale Riforma va pur sempre ricondotta e, infine, se essa contribuirà a ridurre i problemi che la ratifica del Trattato costituzionale ha incontrato.
2. A partire dalla firma del TCE e del contemporaneo TCEEA o Euratom (che, va detto per inciso, manterrà invece la sua attuale funzione e dunque la sua autonomia), la costruzione europea si è sempre basata su una pluralità di trattati. Inizialmente ciò corrispondeva alla volontà degli Stati membri di disporre di tre diversi meccanismi di cooperazione, di cui uno di carattere generale (la CE) e gli altri due settoriali (la CECA e la CEEA), ciascuno disciplinato da regole più o meno diverse.
Il rapporto tra i tre Trattati istitutivi era oggetto dell’art. 305 TCE. La disposizione si limitava a stabilire che il Trattato generale non pregiudicava, in altre parole non derogava, ai Trattati speciali. I tre Trattati, per il resto, erano concepiti come del tutto indipendenti. Ad esempio, ciascun Trattato aveva le sue disposizioni istituzionali (salvo che, in base alla Convenzione su alcune istituzioni comuni delle tre Comunità e, successivamente, grazie al c.d. Trattato sulla fusione degli esecutivi, le stesse istituzioni svolgevano i compiti previsti dai vari trattati, secondo la disciplina ivi prevista). Ciascun Trattato aveva le sue disposizioni relative alla adesione di nuovi Stati membri, alle procedure di revisione e all’entrata in vigore.
Il rapporto tra i tre Trattati istitutivi non era dunque in alcun modo connotato in senso gerarchico. Al Trattato istitutivo della Comunità maggiore non era riconosciuto un qualche valore o una qualche funzione superiore rispetto ai Trattati istitutivi delle due Comunità minori, se non nel senso che il TCE era concepito come lex generalis destinata a valere tutte le volte le leges speciales costituite dai trattati CECA e CEEA non trovassero applicazione.
Ciò è confermato da quanto si è verificato al momento della scadenza, per mancato rinnovo, del Trattato CECA. I settori del carbone e dell’acciaio, essendo venuta meno la disciplina speciale loro riservata, sono confluiti nel campo d’applicazione del TCE.
3. La situazione si è posta in termini parzialmente diversi con il TUE. Da un lato, questo Trattato aveva come oggetto la disciplina di alcune forme di cooperazione che gli Stati membri non avevano voluto sottoporre al metodo comunitario e non avevano proprio per questo voluto far rientrare nel campo d’applicazione del TCE. Il Titolo V e il Titolo VI del TUE, nel dar vita, rispettivamente, alla PESC e alla GAI (successivamente ridotta a mera Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale), si configuravano perciò anch’esse come leges speciales rispetto al TCE (art. 47). Tuttavia, e in questo sta la differenza rispetto ai Trattati CECA e CEEA, i due Titoli citati non contenevano una disciplina completa ma facevano affidamento sulle disposizioni del TCE per quanto riguarda la composizione delle istituzioni e, in minore misura, il loro funzionamento. Si ponga mente, ad esempio, all’art. 24, par. 2, che nel riferirsi all’eventualità di deliberazione del Consiglio nell’ambito PESC da adottare a maggioranza qualificata, richiamava, al comma 3, “la ponderazione di cui all’art. 205, par. 2” del TCE, precisando però che è sempre necessario il voto favorevole di due terzi dei membri del Consiglio, regola simile a quanto previsto dal par. 2, dell’art. 205 citato, per i casi di deliberazione del Consiglio adottate senza proposta della Commissione.
Dall’altro lato, il TUE toccava in maniera significativa il TCE sotto più aspetti. Non soltanto esso aveva (anche) la natura di un trattato di revisione ai sensi dell’allora vigente art. 236 del TCE. I Titoli II, III e IV, in realtà, contenevano gli emendamenti che venivano apportati ai Trattati istitutivi delle tre Comunità. Ma soprattutto, come conseguenza della riconduzione delle Comunità all’interno del più ampio contesto dell’Unione (art. 1, comma 3, come anche gli artt. 3, sull’unicità del quadro istituzionale e 4 sul ruolo propulsivo e di coordinamento generale del Consiglio europeo), il TUE avocava a sé la disciplina di alcuni aspetti che fino ad allora erano stati oggetto di disposizioni specifiche da parte di ciascuno dei tre Trattati istitutivi. La procedura per l’adesione di nuovi Stati membri e la procedura per la revisione di tutti i Trattati, quello UE ma anche quelli istitutivi delle Comunità, venivano unificate e diventavano oggetto degli artt. 48 e 49 TUE, mentre le disposizioni in materia presenti nei trattati comunitari venivano abrogate.
I Trattati istitutivi perdevano perciò la loro natura autonoma. Non soltanto essi erano stati inquadrati in un insieme di trattati, in cui le norme che definivano gli obiettivi e le regole di funzionamento più generali erano collocati nel TUE. I Trattati istitutivi venivano altresì privati di alcuni contenuti molto importanti, che adesso trovavano la loro disciplina soltanto all’interno del TUE.
Il TUE in altri termini veniva ad assumere di fatto, se non di diritto, il ruolo di trattato principale, rispetto ai Trattati istitutivi, che diventavano, non soltanto trattati speciali ma anche trattati dipendenti dal TUE.
4. Nella Dichiarazione di Laeken del 14 e 15 dicembre 2001 sul futuro dell’Europa, il Consiglio europeo aveva posto l’interrogativo se, per semplificare il sistema vigente basato su quattro Trattati (il TUE e i Trattati istitutivi delle tre Comunità) fosse il caso di distinguere tra un trattato di base e un trattato destinato a contenere le altre disposizioni.
Come è noto, però, questa prospettiva era stata lasciata cadere dalla Convenzione sul futuro dell’Europa. Il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa assorbiva tutta la materia attualmente contenuta nel TUE e nel TCE, che infatti venivano abrogati (art. IV-437), mentre lasciava sopravvivere il Trattato CEEA (quello CECA era nel frattempo scaduto). Tuttavia la necessità di distinguere tra disposizioni più o meno importanti era stata tenuta presente. Il Trattato costituzionale era diviso in quattro parti (il progetto della Convenzione adottava addirittura une numerazione differente e non meramente progressiva). La parte I era il contenitore delle disposizioni di maggiore valore: vi trovavano posto, ad esempio, gli articoli che definivano gli obiettivi dell’Unione, i diritti fondamentali e la cittadinanza dell’Unione, le competenze, le istituzioni, e le condizioni per l’appartenenza ad essa. A parte la parte II, che come si ricorderà riproduceva la Carta di Nizza dei diritti fondamentali, la parte III era intitolata “Le politiche e il funzionamento dell’Unione” e conteneva, da un lato, la disciplina specifica delle politiche attribuite alla competenza dell’Unione e, dall’altro, le disposizioni in materia istituzionale non sufficientemente importanti per figurare nella parte I.
5. L’abbandono, dopo i referendum francese e olandese, del progetto di Trattato costituzionale ha portato anche a lasciare da parte l’idea di un trattato che abrogasse e sostituisse i testi in vigore. Il Consiglio europeo di Bruxelles del 21 e 22 giugno di quest’anno, ha deciso, se così si può dire, che il vino nuovo contenuto nel Trattato costituzionale andava travasato nelle botti vecchie costituite dal TUE e TCE. Ciò ha richiesto un delicato lavoro, dal momento che, per inserirvi tutte le novità previste dal Trattato costituzionale, i testi vigenti hanno dovuto subire emendamenti importantissimi. In realtà, al confronto, anche il Trattato di Maastricht, che senza dubbio rappresenta finora la riforma più rilevante che si sia mai avuta in questi cinquant’anni, diventa poca cosa.
Il TUE è completamente riscritto. Non v’è nessuno articolo che sia lasciato intatto. La maggior parte delle disposizioni della parte I e della parte IV del Trattato costituzionale sono state collocate nel TUE (beninteso, talvolta con importanti variazioni di contenuto). Il numero totale degli articoli del Trattato è perciò aumentato di molto, dal momento che alcune delle nuove disposizioni non hanno alcun corrispondente nel testo attuale. Si pensi, ad esempio, al Titolo III – Disposizioni relative ai principi democratici –, o al nuovo art. 32, che, riprendendo quanto disposto dall’art. I-7 del Trattato costituzionale, stabilisce che “l’Unione ha personalità giuridica”. Si pensi ancora all’intero Titolo III – Disposizioni sulle istituzioni –, al quale corrispondono, nel testo attualmente vigente, due soli, scarni, articoli, il 3 (sul quadro istituzionale unico) e il 4 (sul Consiglio europeo). Il notevole aumento del numero totale degli articoli è peraltro mascherato dal fatto che la numerazione non segue un andamento numerico progressivo, ma utilizza abbondantemente la tecnica di designare gli articoli con una combinazione di numeri e lettere.
Quanto al TCE, gli emendamenti che esso subisce risultano ancora più radicali. Basti pensare che addirittura il nome viene cambiato, come si è visto, in Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Il cambiamento di titolo si giustifica, da un alto, perché la stessa Comunità europea come soggetto autonomo rispetto all’Unione viene soppressa (art. 1, comma 3, ultima frase), per cui la necessità di un intero trattato ad essa dedicato viene meno; dall’altro, perché era necessario trovare un contenitore per tutte quelle disposizioni che non si volevano inserire nel TUE.
Guardando il contenuto del nuovo Trattato sul funzionamento, si notano alcuni elementi di continuità rispetto all’attuale TCE. Le disposizioni relative alla varie politiche sono grosso modo le stesse di prima, con le modiche che erano state già previste nel Trattato costituzionale. Sotto questo profilo, l’unica notevole novità riguarda il nuovo Titolo IV – Spazio di libertà, sicurezza e giustizia – i cui Capi IV e V hanno ad oggetto le materie che attualmente rientrano nel Titolo V del TUE, in altre parole in quel che resta del III pilastro. Notevolmente modificate risultano invece le parti del TCE dedicate alle istituzioni. Dalla nuova parte VI – Disposizioni istituzionali e di bilancio – sono state espunte gran parte delle disposizioni istituzionali di una certa importanza, che sono transitate nel Titolo III del nuovo TUE, sono rimaste dov’erano soltanto alcune disposizioni di dettaglio.
6. Il tema del rapporto tra i due trattati viene affrontato dagli artt. 1 di entrambi i testi. Per il TUE, il comma 3 stabilisce che “l’Unione si fonda sul presente trattato e sul trattato sul funzionamento dell’Unione europea “ e che “i due trattati hanno lo stesso valore giuridico”. L’art. 1 del Trattato sul funzionamento, dopo aver precisato al paragrafo 1 che “il presente Trattato organizza il funzionamento dell’Unione e determina i settori, la delimitazione e le modalità d’esercizio delle sue competenze”, ri-prende al par. 2 il concetto secondo cui l’Unione è fondata sui due Trattati e che essi hanno “lo stesso valore giuridico”.
Entrambe le norme sembrano pertanto alludere al fatto che i due Trattati hanno pari natura giuridica e che l’unica differenza, se differenza esiste, è di tipo funzionale. Il Trattato sul funzionamento non è autonomo ma integra il TUE. Al primo viene assegnata una funzione strumentale rispetto al secondo: definire i settori di competenza dell’Unione e le modalità nonché i limiti applicabili per l’esercizio di tali competenze.
La relazione strumentale così instaurata non può non condizionare l’interpretazione del Trattato servente. Gli obiettivi e i valori dell’Unione, quali definiti agli artt. 2 ss. del TUE valgono anche nell’ambito del Trattato sul funzionamento e vincolano l’interprete. Qualora dovesse darsi un’azione che, pur rientrando in una competenza attribuita all’Unione e pur rispettando le modalità e i limiti prescritti per il suo esercizio dal Trattato sul funzionamento, non sia conforme ai suddetti obiettivi e valori, ne deriverebbe senz’altro l’illegittimità degli atti in cui l’azione si concreta. Ancora, qualora dovesse riscontrarsi un contrasto tra disposizioni appartenenti l’una al TUE e l’altra al Trattato sul funzionamento, l’interprete, pur non potendone trarre alcuna conclusione sul piano delle rispettiva legittimità, considerato il pari valore giuridico dei due testi, dovrebbe nondimeno cercare in tutti i modi di eliminare in via ermeneutica il conflitto, adottando, nei limiti del possibile, un’interpretazione della norme del trattato servente conforme a quella del trattato maggiore.
7. Occorre ora domandarci brevemente se la ripartizione delle varie disposizioni tra i due trattati abbia effettivamente rispettato il criterio di fondo, di riservare al TUE le disposizioni di maggiore importanza, lasciando al Trattato sul funzionamento quelle di dettaglio o comunque meno rilevanti.
Pur dando atto che, in linea di massima, il criterio è stato seguito, è utile evidenziare che si riscontra almeno un settore in cui la ripartizione tra disposizioni più o meno importanti non è stato ritenuto determinante, per cui tutte le disposizioni, senza distinzione alcuna, sono state inserite nel TUE. Si tratta della PESC, la cui disciplina è interamente contenuta (salvo pochissime eccezioni) nel Titolo V del TUE – Disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione e disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune –. Questa scelta è la conseguenza di una precisa indicazione inserita dal Consiglio europeo nel mandato per la CIG, che trova espressione nell’art. 11, par. 1, comma 2, dove è chiaramente detto che la PESC “è soggetta a norme e procedure specifiche”. In altri termini, la PESC non è assimilabile alle altre politiche disciplinate nel Trattato sul funzionamento e va evitato ogni rischio di “contaminazione” che sarebbe derivato dall’inserimento in questo Trattato di norme relative a questa materia. Si ricordi che, invece, il Trattato costituzionale aveva trattato la PESC sotto questo aspetto come le altre politiche, riservando alla parte I soltanto le disposizioni di maggior rilievo.
Va anche osservato che talvolta la classificazione di alcune disposizioni come non meritevoli di figurare nel TUE suscita qualche perplessità. È questo il caso dell’art. 308, che giustamente, a mio avviso, il Trattato costituzionale collocava nella parte I (art. I-18 – Clausola di flessibilità) e invece il Trattato di riforma lascia nella sua collocazione attuale e dunque nel Trattato sul funzionamento. Lo stesso può dirsi delle disposizioni che de-finiscono gli atti giuridici dell’Unione che, nel Trattato di riforma restano dove sono attualmente, cioè nel riformato art. 249 del Trattato sul funzionamento, mentre il Trattato costituzionale vi aveva dedicato ben sette articoli della parte I (artt. I-33 a I-39).
Non è difficile immaginare che sulla scelta di relegare articoli così importanti nel Trattato sul funzionamento, possa avere influito la volontà di farli passare inosservati all’occhio critico di elettori o giudici costituzionali euroscettici.
La stessa esigenza deve aver guidato i redattori per quanto riguarda gli articoli sulla cittadinanza dell’Unione. Il testo pubblicato in luglio, in realtà, prevedeva la concentrazione dell’intera materia nel Trattato sul funzionamento. In proposito c’è stata una parziale correzione. All’art. 8, inquadrato nel Titolo II – Disposizioni relative ai principi democratici – sono state aggiunte due frasi corrispondenti all’attuale art. 17 del TCE. Gli artt. 18 e ss., invece restano, con alcune modifiche di natura soprattutto procedurale, nel Trattato sul funzionamento.
C’è da domandarsi se l’essere una certa disposizione contenuta nell’uno o nell’altro trattato possa influire sulla sua interpretazione. Ad esempio, ora che tanto l’art. 12 sul divieto di discriminazioni sulla base della nazionalità (nuovo art. 17) quanto l’art. 18, sul diritto dei cittadini dell’Unione di circolare e soggiornare in tutti gli Stati membri sono “finiti” nel Trattato sul funzionamento, potrà la Corte di giustizia mantenere la sua nota affermazione giurisprudenziale secondo cui la cittadinanza dell’Unione è destinata a divenire lo status fondamentale dei cittadini?
8. È tempo di concludere rispondendo telegraficamente ad alcuni interrogativi che ci eravamo posti.
Come si spiega la nuova articolazione dei due trattati? In parte credo di aver già risposta a tale quesito. Aggiungerò che la scelta di emendare i Trattati esistenti, invece di rifondare completamente le basi giuridiche dell’Unione, costituisce uno degli elementi centrali del tentativo di decostituzionalizzare la riforma, tentativo su cui si gioca la strategia del Consiglio europeo per evitare le difficoltà che il Trattato costituzionale aveva avuto in sede di ratifica.
Dire se la riforma, così come approvata, risponde agli obiettivi della Dichiarazione di Laaken del 2001 ci porterebbe molto lontano. Mi limiterò a constatare che almeno l’obiettivo di semplificare i testi attuali mi sembra fallito. Che adesso per conoscere la disciplina di istituti come, ad esempio, la mozione di censura parlamentare contro la Commissione, ci si debba barcamenare tra i due diversi trattati, mentre attualmente basta guardare il TCE, è una scelta che non va nella direzione giusta.
Infine mi ero proposto di esprimere la mia previsione sul se l’articolazione in due trattati possa contribuire a facilitarne la ratifica. Io penso che, tutto sommato, si tratti di un espediente puramente formale che, di per sé, non dovrebbe avere nessuna influenza sulle decisioni dei parlamenti nazionali e degli elettori. Nondimeno, coscienti che il fallimento del Trattato costituzionale si è giocato in gran parte su un’errata e fuorviante sua presentazione, non è escluso che mostrare la riforma per quello che è, e non per quello che chi ne aveva scritto il testo pretendeva, possa risultare una scelta vincente. In ogni caso questo è il mio augurio.