LA DIRETTIVA DEL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA SUL RISARCIMENTO ALLE VITTIME DI REATO - Sud in Europa

Nel quadro delle misure adottate dalla Comunità e dall’Unione europea per far fronte ai problemi posti dal terrorismo internazionale, va segnalata l’adozione da parte del Consiglio, il 29 aprile 2004, della direttiva relativa al risarcimento alle vittime di reato, proposta dalla Commissione il 16 ottobre 2002. Infatti, i tragici eventi dell’11 settembre 2001 hanno rafforzato l’esigenza di predisporre misure atte a far fronte ad eventi analoghi. Ciò significa non solo l’esigenza di un alto livello di preparazione in termini di protezione civile - campo in cui l’Unione europea ha già adottato una serie di misure - ma anche l’esigenza di una copertura completa per il risarcimento alle vittime di tali atti. Il Consiglio ha già adottato, il 15 marzo 2001, una decisione-quadro relativa alla posizione della vittima nel procedimento penale. La decisione, basata sul titolo VI del Trattato UE, prevede l’obbligo per gli Stati membri di garantire alle vittime di reati il diritto di ottenere, nell’ambito del procedimento penale, una decisione di condanna dell’autore del reato al risarcimento dei danni. Tuttavia, è ampiamente riconosciuto che le vittime dei reati, in molti casi, non possono ottenere un risarcimento dall’autore del reato. Ciò può avvenire quando l’autore del reato rimanga ignoto o non possa essere utilmente perseguito, o qualora non possieda i mezzi per risarcire la vittima. Di conseguenza, si può ritenere che le vittime si trovino in una posizione peggiore rispetto ad altre categorie di soggetti che hanno sofferto lesioni o danni di vario tipo, ad esempio a causa di malattie, incidenti o disoccupazione. Riconoscendo questa situazione, 13 Stati membri hanno introdotto sistemi di risarcimento a spese dello Stato con un ambito di applicazione generale che consentono di risarcire le vittime dei reati per le lesioni subite. Tali sistemi presentano tuttavia delle grandi differenze tra loro per quanto riguarda i criteri applicabili alla concessione del risarcimento statale. L’attuale situazione per quanto concerne la possibilità per le vittime dei reati di ottenere un risarcimento dallo Stato non è, pertanto, soddisfacente. L’assenza stessa, in due Stati membri, di qualsiasi possibilità per le vittime di ottenere un risarcimento, e la mancanza di convergenza tra i sistemi di risarcimento negli altri Stati membri, creano delle differenze tra individui, a seconda del luogo di residenza o del luogo in cui è commesso il reato. È altresì da rilevare che alcuni Stati europei sono membri della Convenzione europea del 24 novembre 1983 sul risarcimento alle vittime di atti di violenza, che ha indubbiamente avuto una notevole incidenza nello stimolare gli Stati ad introdurre sistemi di risarcimento statale. Tuttavia, come la situazione odierna negli Stati membri dimostra, essa non ha raggiunto in pieno il suo obiettivo di garantire una copertura completa a tutti i cittadini dell’UE. Tali difficoltà si uniscono a quelle legate ai problemi di accesso all’indennizzo nei casi in cui il reato sia stato commesso in uno Stato membro diverso da quello in cui la vittima risiede. In tali ipotesi, l’ostacolo linguistico, le distanze, le difficoltà di avere informazioni sulla normativa straniera e sulle autorità da adire, nonché sul procedimento da seguire, possono concretamente vanificare il diritto al risarcimento. Per evitare che i sopra esposti inconvenienti nel risarcimento di danni alle vittime di reati violenti in situazioni transfrontaliere si concretino in un limite alla libertà di circolazione delle persone, la direttiva in esame si propone due obiettivi: in primo luogo, quello di assicurare che tutti gli Stati membri introducano sistemi di risarcimento statale; in secondo luogo, che istituiscano un sistema di cooperazione volto a facilitare alla vittima l’accesso all’indennizzo nelle situazioni transfrontaliere. Quanto al primo obiettivo, l’art. 12, par. 2 della direttiva impone agli Stati l’obbligo di adottare entro il 1° luglio 2005, normative nazionali che prevedano l’esistenza di un sistema di indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti commessi nei rispettivi territori, che garantisca loro un indennizzo equo ed adeguato. Va rilevato che non sono poste norme minime uniformi, ma si lasciano gli Stati liberi di adottare la disciplina che ritengono più opportuna. Ben diversa era la proposta della Commissione che cercava di uniformare i regimi di indennizzo. Sotto questo profilo, pertanto, molto modesto è il contributo della direttiva alla soluzione dei problemi che si sono rilevati all’inizio. Una disciplina dettagliata è invece dedicata al secondo obiettivo, ossia quello di agevolare l’accesso all’indennizzo nelle situazioni transfrontaliere. Infatti, a tal proposito la direttiva prevede l’istituzione di un sistema di cooperazione tra le autorità degli Stati membri, che consentirà alle vittime di reati intenzionali violenti di rivolgersi sempre ad un’autorità del proprio Stato membro di residenza, ovviando in tal modo alle eventuali difficoltà pratiche e linguistiche connesse alle situazioni transfrontaliere. Pertanto, come stabilito dall’art. 3, par. 1 della direttiva, gli Stati membri istituiscono o designano una o più autorità od altri organismi, denominate “autorità di assistenza”, a cui il richiedente può presentare la domanda di risarcimento, che saranno incaricate di trasmettere tale domanda allo Stato membro in cui il reato è stato commesso, le cui autorità, definite dalla direttiva “autorità di decisione” (art. 3, par. 2), saranno competenti per l’erogazione del risarcimento (art. 2). Dunque, l’autorità di assistenza fornisce al richiedente il risarcimento, le informazioni essenziali relative alla possibilità di richiedere un risarcimento, nonché i formulari necessari, sulla base del manuale redatto dalla Commissione ai sensi dell’art. 13, par. 2 della direttiva. Inoltre, l’autorità di assistenza fornisce al richiedente, su domanda di quest’ultimo, orientamento ed informazioni generali sulle modalità di compilazione della domanda e sulla documentazione a sostegno eventualmente richiesta, ma non compie mai alcuna valutazione di merito sulla domanda. Una volta che la domanda è stata completata, l’autorità di assistenza la trasmette con la massima rapidità all’autorità di decisione, insieme a tutta la documentazione a sostegno della stessa (art. 6, par. 1). A seguito del ricevimento di una domanda trasmessa ai sensi dell’art. 6, l’autorità di decisione invia al più presto all’autorità di assistenza ed al richiedente, le informazioni riguardanti la persona di contatto o l’ufficio competente per la gestione della pratica; un avviso di ricevimento e, se possibile, l’indicazione approssimativa dei tempi in cui verrà presa una decisione sulla domanda (art. 7). Importante risulta la disposizione di cui all’art. 9, par. 1 della direttiva, secondo cui, qualora l’autorità di decisione decida, in conformità alle leggi del proprio Stato membro, di ascoltare il richiedente od ogni altra persona a titolo di testimone o di esperto, può contattare l’autorità di assistenza affinché, la persona o le persone siano ascoltate direttamente dall’autorità di decisione, in conformità alle leggi dello Stato membro di quest’ultima, in particolare tramite l’uso del telefono o della videoconferenza; oppure, la persona o le persone siano ascoltate dall’autorità di assistenza, in conformità con le leggi del suo Stato membro. Occorre tuttavia sottolineare che l’audizione diretta da parte dell’autorità di decisione può avere luogo soltanto in cooperazione con l’autorità di assistenza e su base volontaria: è infatti esclusa per l’autorità di decisione la possibilità di imporre misure coercitive (art. 9, par. 2). Per quanto concerne la decisione sulla domanda di risarcimento, essa è comunicata al richiedente ed all’autorità di assistenza al più presto, conformemente alla legislazione nazionale dell’autorità di decisione, dopo l’adozione. L’art. 10 stabilisce le regole relative all’uso delle lingue nella cooperazione tra autorità. Al fine di attuare il sistema di cooperazione, gli Stati dovranno comunicare alla Commissione, entro il 1° luglio 2005, l’elenco delle autorità istituite o designate in conformità dell’art. 3, par. 1 e 2, con indicazione, se del caso, delle informazioni relative alla competenza giurisdizionale speciale e territoriale di tali autorità (art. 13, par. 1, lett. a).
Inoltre, la direttiva stabilisce anche la creazione di un sistema di punti di contatto centrali in ciascuno Stato membro, intesi a facilitare, tra l’altro, la collaborazione e lo scambio di informazioni tra autorità di assistenza ed autorità di decisione degli Stati membri.
Dunque, anche se, come evidenziato in precedenza, la direttiva non ha pienamente soddisfatto gli obiettivi della proposta, essa può essere guardata complessivamente in maniera positiva, in quanto, se si considera da un punto di vista di politica criminale, l’UE non può limitarsi ad adottare misure volte a prevenire o a combattere la criminalità, che di fatto sono suscettibili di limitare la libertà dei cittadini, ma deve anche provvedere affinché tali misure di carattere repressivo vadano di pari passo con le misure di giustizia restitutiva, di cui la direttiva in esame rappresenta un esempio.