PRESENTAZIONE DEL CONVEGNO - Sud in Europa

Desidero aprire i lavori di questa seconda sessione rivolgendo subito un sincero ringraziamento e vivissimi complimenti al professor Triggiani per l’organizzazione di questo convegno, che si inserisce nel quadro delle numerose iniziative che la ricorrenza cinquantennale della firma dei Trattati di Roma ha occasionato in varie parti d’Italia e d’Europa, come del resto era giusto che avvenisse, data l’importanza dell’avvenimento.
Rispetto a tali iniziative, a me pare che quella odierna si caratterizzi per due aspetti particolari.
Il primo è che essa è organizzata da un’Università che in questa materia ha tradizioni altamente prestigiose, e non solo nel settore di nostra competenza.
Ce ne hanno dato poco fa conferma gli interventi acuti e puntuali delle Autorità istituzionali che abbiamo appena ascoltato, le quali per giunta, e certo senza un disegno preordinato, hanno finito per colmare un vuoto del programma imposto dalla ri-strettezza dei tempi a disposizione degli organizzatori, visto che, invece di limitarsi ai rituali saluti, hanno offerto un inquadramento storico-politico del processo di integrazione europea.
Come dicevo, comunque, antica e prestigiosa è la tradizione ba-rese nel campo degli studi di diritto internazionale ed europeo, essendo stata essa nobilitata da autorevoli personalità che hanno il-lustrato con la loro presenza questo Ateneo.
Ricorderò in particolare il compianto professor Capotorti, che è stato mio stimatissimo predecessore come Avvocato generale alla Corte di giustizia delle Comunità europee, ma soprattutto per anni professore in questa Università, così come desidero evocare la memoria del professor Starace, che ha consacrato tutta la sua vita scientifica ed accademica alla città di Bari e creato una Scuola folta ed attiva, che ne prosegue l’insegnamento e l’impegno scientifico.
A questi Maestri desidero rivolgere il mio memore omaggio, insieme con i saluti affettuosi ai loro allievi oggi presenti.
L’altro profilo che caratterizza questa iniziativa è certo il momento in cui essa cade, che si presenta come un po’ meno “luttuoso” di quello che ha contrassegnato altre iniziative di questo tipo, per la semplice, e speriamo fondata, ragione che in questi ultimissimi tempi il processo di integrazione sembra dare segni di risveglio o comunque di superamento della fase più difficile della crisi iniziata con l’esito negativo dei referendum del 2005.
Dovrebbe cioè essere finita la fase di elaborazione del lutto per la mancata ratifica del trattato costituzionale e ci si dovrebbe avviare, a partire dalla recente Dichiarazione di Berlino, verso una ripresa del processo, se non vogliamo più chiamarlo di costituzionalizzazione, certamente di riassetto delle istituzioni e dei testi comunitari che l’ampliamento dell’Unione e le sue successive evoluzioni rendono necessario.
Probabilmente nel giro di qualche mese avremo un nuovo testo. Non sappiamo ancora con precisione con quali contenuti, con quale veste giuridica esso si presenterà, ma ci auguriamo che sia il superamento di questa pausa detta di riflessione, ma in realtà di stallo, che è durata più di quanto si pensasse e di quanto avrebbe dovuto.
Ciò detto, però, credo che qualche considerazione retrospettiva su quanto è avvenuto rispetto al Trattato costituzionale e sulle ragioni dei relativi esiti meriti di essere sviluppata, se non altro per capire se le difficoltà da esso incontrate dopo la firma siano dovute solo alla mala sorte o alla insensibilità dei cittadini che lo hanno bocciato, oppure se esse non nascano anche dalla natura e dal senso dell’operazione racchiusa nell’ambizioso tentativo di dare una “Costituzione” all’Unione.
Orbene che qualche rischio ci fosse in una simile operazione era stato segnalato già all’indomani della firma, da più parti e sotto vari profili.
Ci si era in effetti chiesti già allora se il varo della Costituzione fosse, in quel momento, davvero il mezzo migliore, praticabile e necessario per assicurare lo sviluppo del processo d’integrazione europea.
Ed il quesito era meno estemporaneo di quanto sembri e ancor meno poteva essere considerato frutto del solito senno di poi. Io stesso avevo manifestato a questo proposito alcuni dubbi, e ciò in tempi non sospetti, soprattutto quando il testo era osannato dai tanti che poi, a situazione compromessa, ne hanno preso le distanze.
Al pari di altri, infatti, avevo già allora manifestato qualche perplessità tanto sulla diffusa convinzione che il Trattato costituzionale fosse una conditio sine qua non per la sopravvivenza e lo sviluppo del processo d’integrazione, quanto sulla qualità e la consistenza dei risultati da esso conseguiti.
Certo, vi erano vari motivi che giustificavano il disegno di redigere un testo di natura costituzionale. A parte l’evidente valore simbolico di un simile testo, si sottolineava volta a volta l’importanza di introdurre nel sistema un “Bill of rights”, attraverso il recepimento della “Carta europea dei diritti fondamentali”; di definire i limiti di competenza tra la Comunità e gli Sta-ti membri o meglio limitare e controllare la crescita delle competenze comunitarie; e in generale di conferire al processo una più inequivoca legittimazione costituzionale, con l’esplicito consenso dei suoi protagonisti.
Nessuno di questi argomenti mi era però sembrato davvero decisivo per giustificare la indispensabilità di un testo costituzionale formale per l’Europa.
A mio avviso, infatti, l’attuale sistema può già, in qualche modo, essere configurato come un sistema costituzionale, con una sua Carta, cioè il trattato istitutivo, che, come ha detto la stessa Corte di giustizia, rappresenta in senso lato la Carta costituzionale di una Comunità di diritto, che, come tale, assicura la protezione dei diritti fondamentali dei suoi cittadini e garantisce una convivenza pacifica e una collaborazione tra popoli distinti, fondata su un sistema organico e compiuto di regole e principi giuridici.
Non solo, ma il processo d’integrazione già aveva (e tuttora ha) assunto una connotazione di tipo federale, con risultati importanti, simili se non superiori a quelli che si ritrovano in molti Stati federali.
L’Europa era cioè riuscita a darsi, a suo modo, una sorta di costituzione ed un suo specifico federalismo costituzionale, un federalismo che, per tanti aspetti, ha funzionato molto bene, anche se non ho ora il tempo di specificare in che senso ed in quali ambiti.
Ma a parte ciò, avevo personalmente un’ulteriore perplessità, motivata dall’esperienza di questi quasi 50 anni di vita del processo d’integrazione. In tutto questo tempo, tale processo ha sempre seguito un percorso molto originale per conciliare le aspirazioni verso forme sempre più avanzate d’integrazione e le concrete possibilità di progresso, attraverso l’elaborazione di soluzioni adattabili alle specifiche occasioni volta a volta offerte dalle varie fasi di sviluppo del processo.
Da qui, dunque, anche la consapevole e felice scelta di una sorta di libertà dai modelli volta a salvaguardare il carattere originale ed evolutivo del processo e a lasciare aperte tutte le opzioni nell’ingegneria istituzionale che auspicabilmente deve marcare il progresso verso un’integrazione sempre più spinta tra Stati che condividono una parte sempre più importante della loro sovranità nelle strutture comuni, senza tuttavia voler perdere la loro individualità in un Superstato federale.
I vari passaggi di questi anni (dalla Comunità, all’Unione, alla Costituzione) non hanno seguito dunque un itinerario lineare e prestabilito verso scenari definiti, ma un percorso pragmatico, difficile e perfino contraddittorio verso un’integrazione dai contorni incerti e che probabilmente ancora a lungo resteranno tali.
Qual’era quindi il timore che tali considerazioni suscitavano, in me come in altri, a fronte del progettato varo di una Costituzione? Ebbene, il timore era che il tentativo di incapsulare in un documento formale il complesso processo di cui ho appena parlato portasse al duplice e non felice risultato di fornirne una rappresentazione al tempo stesso deviante (e cioè far credere che il processo fosse ormai compiuto) e controproducente (perché rischiava di comprimere il dinamismo del processo stesso).
Capisco bene che, anche a tacer d’altro, si volesse in qualche modo, in occasione dell’allargamento e dell’adesione di tanti nuovi Stati membri, rinnovare, adeguare e consolidare il patto fondatore. Sta di fatto però, che i dubbi sulla utilità e necessarietà di una Costituzione, di un accordo costituzionale per l’Unione, avevano una loro ragion d’essere, e non in senso anticomunitario: al contrario!
Del resto, il clamoroso divario tra la solennità dell’intitolazione del trattato costituzionale e la modestia dei risultati che esso può vantare prova che quei dubbi non erano poi così infondati e i tempi non erano così maturi, perché se andiamo alla sostanza vera delle cose, si scoprirà che non si è andati oltre una revisione di tipo tradizionale, ammantata di un solenne e accattivante cappello.
Non posso qui dilungarmi a dimostrare questo assunto. Mi limito ad osservare che il Trattato costituzionale produce più un riassetto architetturale ed una riorganizzazione del sistema, per giunta non sempre felici, che innovazioni davvero sconvolgenti rispetto all’esistente ed anche rispetto alle aspettative. Quel che voglio dire in-somma è che in qualche modo nel sistema c’era già tutto, o quasi, di quanto si ritrova ora nella progettata Costituzione, e soprattutto che in questa non si ritrovano quei reali elementi di discontinuità che avrebbero potuto e dovuto giustificare il passaggio dal tradizionale sistema pattizio a quello costituzionale.
Tutto ciò senza considerare la complessità di un documento costituzionale di ben 448 articoli, con una miriade di allegati e dichiarazioni a verbale, un documento difficile, alluvionico e a volte incomprensibile, che va in senso clamorosamente opposto a quei principi di trasparenza, democrazia e prossimità, in nome dei quali si era avviato il processo costituzionale!
Un documento difficile già per gli addetti ai lavori, ma paradossalmente oscuro soprattutto per coloro ai quali si indirizza, quei cittadini europei dei quali certo esso non può ambire ad accendere gli entusiasmi. Senza contare la difficoltà di spiegarlo agli studenti nelle poche ore di cui i corsi della nostra disciplina dispongono. E si sa, del resto, che la complessità del testo ha giocato un ruolo non secondario negli esiti negativi dei recenti referendum.
Mancherei però di visione prospettica e di sensibilità storica e politica se tacessi che in realtà l’insuccesso del progetto costituzionale ha rappresentato un brutto colpo per il processo d’integrazione europea. E ciò non solo per una sorta di dato storico-statistico.
L’esperienza ha infatti dimostrato che finora ad ogni revisione dei trattati è seguito un rilancio di quel processo, che ha superato la portata delle specifiche innovazioni introdotte. In questo senso, quindi, non si poteva escludere che, negli sviluppi della prassi, le pur modeste innovazioni della Costituzione si prestassero pure, com’è quasi sempre successo in precedenza, ad innescare una maggiore dinamica nel processo d’integrazione ed a favorirne un rilancio anche qualitativo.
Ma si tratta di un brutto colpo, direi, soprattutto per il significato ed il valore simbolico di cui, a torto o a ragione, si era via via caricato il processo costituzionale, nonché per le modalità e le ragioni che hanno portato alla sua bocciatura e per le reazioni che hanno accompagnato e poi fatto seguito a tale bocciatura.
Non si è trattato in effetti solo di difficoltà nel processo di ratifica della Costituzione. Anche altri trattati di revisione avevano subito incidenti di percorso; é successo ad es. per la ratifica dei Trattati di Maastricht, di Amsterdam e di Nizza. Quel che è avvenuto invece per la Costituzione ha segnalato uno stato di autentica ed acuta crisi, che ha fatto emergere tutta una serie di problemi fino a quel momento in qualche modo nascosti o sopiti; situazioni accettate e sopportate quando tutto andava bene, e che nelle sedi comunitarie non sono mai state affrontate seriamente per pigrizia, rassegnazione, mancanza di idee e anche per la riluttanza a fare i conti con le difficoltà che ciò avrebbe comportato.
È stato insomma come se un colpo di vento avesse sollevato il tappeto, facendo uscire tutta la polvere nascosta sotto di es-so…. Sono così esplose insoddisfazioni accumulatesi nel tempo e si é acuita la percezione che, malgrado le contrarie enunciazioni di principio, quello comunitario sia un processo di vertici o meramente mercantilistico, estraneo alle esigenze e alle aspettative della gente.
Una reazione accentuata da una crisi economica di particolare gravità, che ha prodotto i suoi effetti negativi nelle tasche e quindi negli interessi diretti dei cittadini, i quali, a torto o ragione, tendono ad attribuirla all’Europa o anche all’Europa (si pensi solo alle reazioni nei confronti dell’euro).
Un’autentica ondata iconcoclasta si è allora rovesciata sulla Costituzione, al punto che si è temuto un esito negativo perfino nel referendum organizzato nel piccolo, ma tradizionalmente ultra europeista Granducato del Lussemburgo, dove alla fine esso è passato, ma con una deludente maggioranza.
Si è quindi dovuto rallentare, per non dire bloccare, il processo di ratifica per via referendaria nel timore di comprometterne definitivamente l’esito e si è saggiamente deciso di far slittare di un anno l’appuntamento originariamente fissato al 2006 per fare il punto della situazione, e di dedicare questo lasso di tempo ad una riflessione approfondita sullo stato del processo comunitario.
Purtroppo però per quasi tutto questo tempo, anche per l’attesa imposta da importanti scadenze politiche all’interno di alcuni Stati, ben poco è stato prodotto, al di là del generoso impegno di studiosi e centri di ricerche, che hanno approfondito e prospettato tutte le possibili soluzioni per far uscire l’Unione dall’impasse in termini capaci di raccogliere il consenso dell’insieme dei partners ed in una direzione di sviluppo, non andando a ritroso.
Al momento in cui ci incontriamo, il movimento sembra finalmente ripreso, anche se tutto resta ancora aperto. Ma almeno la paralisi pare essere alle nostre spalle. E mi pare anche più diffusa la convinzione che l’impasse non debba essere superata solo sull’eterno terreno dell’ingegneria istituzionale, ma anche affrontando il problema delle iniziative e delle politiche che l’Unione deve varare in settori importanti, quali quelli dell’energia, dei trasporti, dell’occupazione e della formazione giovanile, dell’immigrazione, dell’ambiente, e così via per tutti quei settori che toccano veramente gli interessi dei cittadini europei o comunque appaiono bisognosi di un’azione comune da parte degli Stati membri.
Fare previsioni in questo momento sull’esito del nuovo negoziato è quanto mai difficile, anche se non credo che sia in gioco la stessa continuità del processo d’integrazione, ancorché siamo arrivati in questi ultimi mesi al punto forse più critico da esso vissuto.
Credo che al riguardo si possa nutrire un ragionevole ottimismo, specie perché la consapevolezza delle leadership nazionali che l’integrazione comunitaria resta l’imprescindibile e insostituibile orizzonte del nostro Continente, così come l’avanzato livello ormai raggiunto dall’integrazione delle strutture giuridiche ed economiche sono più forti dei pericoli che il processo corre.
Dobbiamo ricordarci però che la costruzione dell’unità europea non è iscritta negli astri, né ha l’indiscutibilità e l’eternità dei dogmi; e comunque la sua prospettiva non può ridursi a quella di una mera sopravvivenza, legata unicamente ad una scelta di necessità o a motivazioni superate e comunque ormai prive di gran parte della capacità di mobilitazione.
Come ho detto in tante occasioni, infatti, le motivazioni originarie della costruzione comunitaria (evitare altre guerre nel Continente) non bastano più a nutrire le ragioni dello stare insieme, essendo divenuti (o almeno apparendo) anacronistici e superati i timori di nuove guerre civili nel Continente.
Occorre invece alimentare l’impresa europea con motivazioni rinnovate e positive, capaci di dare intensità, profondità, continuità e solidità di prospettive al processo.
E questo può avvenire solo ad una condizione a tutte le altre preliminare; solo cioé se l’Europa, oggi finalmente riunificata dopo decenni di dolorosa separazione, riscopre l’orgoglio del proprio ruolo e l’ambizione di ritrovare il posto che fu suo nella storia, affrontando con rinvigorita coesione e convinzione le responsabilità, ma anche la competizione, cui la chiama la nuova dinamica dei rapporti internazionali.
Io credo infatti che solo un’Europa capace di guardare alla propria identità e alla propria storia, non per sterile nostalgia di potenza ma per recuperare le ragioni del proprio ruolo, possa aspirare ad un futuro meno scialbo e decadente.
Prima, quindi e più ancora, che farsi amare come istituzione (come pure tutti auspichiamo!), l’Europa deve essere capace, per così dire, di reinnamorarsi di se stessa, come luogo di una storia unica, che non può essere relegata nell’archivio della memoria né considerarsi esaurita.