LA POLITICA AMBIENTALE NEI NUOVI STATI MEMBRI DELL'UNIONE EUROPEA
Archivio > Anno 2004 > Maggio 2004
di Micaela FALCONE 
L'imminente
allargamento dell’Unione Europea a 10 Paesi dell’Europa
centro-orientale rappresenta una notevole estensione delle competenze
legislative comunitarie offrendo in particolare l’opportunità di un
significativo ampliamento della politica di tutela ambientale.
Quale livello di adattamento ha raggiunto l’acquis in tema di diritto ambientale nelle legislazioni dei paesi entranti?
La recente comunicazione della Commissione Europea “Relazione di valutazione globale in merito al livello di preparazione all’adesione all’Ue dei Paesi candidati” (Com (2003) 675 def.) fornisce una panoramica generale sullo stato di attuazione della legislazione europea nei nuovi Stati membri.
Questo documento integra lo studio commissionato dalla DG Ambiente sulla “Capacità amministrativa per l’implementazione ed il rafforzamento della Politica ambientale europea nei Paesi candidati” che più specificamente esamina le strutture amministrative ed il livello di efficienza raggiunto nell’attuazione della normativa ambientale da parte delle Istituzioni competenti nei nuovi Stati membri. Infatti, in questi anni, la Commissione europea ha monitorato regolarmente i progressi compiuti dai Paesi coinvolti nell’ampliamento per il puntuale rispetto dei criteri di adesione ed ha sottolineato nella Relazione dello scorso dicembre i notevoli sforzi compiuti nel corso degli ultimi anni dai “Dieci” per completare i lunghi e laboriosi preparativi all’adesione, quale dimostrazione della volontà di mantenere l’impegno assunto entro il 1° Maggio 2004, data di ingresso ufficiale nell’UE.
La Commissione evidenzia inoltre con soddisfazione come i Paesi aderenti abbiano rispettato, per circa l’80%, la tabella di marcia stabilita dai negoziati di adesione nella parte relativa all’attuazione della legislazione ambientale orizzontale, concernente la qualità dell’aria e dell’acqua, la gestione dei rifiuti, delle sostanze chimiche e degli organismi geneticamente modificati, le emissioni acustiche, la sicurezza nucleare e la protezione dalle radiazioni.
In particolare, nel documento vengono dettagliatamente indicate le criticità ancora “aperte” nei singoli Stati nonché i cd. “accordi di transizione” che consentono margini di flessibilità maggiori rispetto agli standard applicati uniformemente dagli attuali Stati membri dell’Unione Europea, sia nella legislazione che nelle singole strutture amministrative nazionali.
Con riferimento ai singoli Stati, la Commissione europea, nell’esercizio della propria funzione di vigilanza e garanzia, ha disposto che l’Estonia dovrà intensificare gli sforzi per completare l’allineamento giuridico con le regole comunitarie in materia di qualità dell’aria, gestione dei rifiuti, protezione della natura, inquinamento industriale e protezione dalle radiazioni; altri paesi dovranno adottare ulteriori misure in campi specifici: Malta per la gestione dei rifiuti, Repubblica Ceca, Cipro, Ungheria e Po-lonia per la protezione della natura; Ungheria, Polonia e Slovacchia per l’inquinamento industriale e la gestione dei rischi; Cipro per gli organismi geneticamente modificati.
Alla luce delle differenti situazioni nazionali viene ribadita e sottolineata la necessità di programmare a lungo termine - e realizzare - strategie nazionali concrete ed adeguate alle diverse specificità locali per conseguire la completa applicazione del diritto comunitario.
I Paesi entranti vengono sollecitati ad impegnare ulteriori risorse finanziarie, di provenienza sia nazionale che estera (specialmente da fonti private), per garantire il rispetto di quanto inizialmente stabilito da “Agenda 2000”, un programma d’azione adottato dalla Commissione il 15 luglio 1997 per rispondere alla richiesta del Consiglio europeo di Madrid di presentare un documento di insieme sull’allargamento e sulla riforma delle politiche comuni nonché sul futuro contesto finanziario dell’Unione e la gestione degli stanziamenti comunitari a favore dei paesi candidati.
Gli strumenti finanziari elaborati per le politiche strutturali di preadesione e di conseguenza anche per gli investimenti in campo ambientale nei paesi candidati, fanno capo al programma PHARE e a due successivi programmi a carattere più specificamente ambientale quali ISPA (strumento strutturale di preadesione per gli investimenti a favore dei trasporti e dell’ambiente) e SAPARD (programma di adeguamento strutturale per l’agricoltura e lo sviluppo rurale).
Il programma PHARE fornisce assistenza ai Paesi candidati dell’Europa centrale e orientale sin dal 1989 ed agevola l’attuazione dell’ acquis utilizzando una dotazione annuale pari ad un miliardo e 500 milioni di euro. L’Ue, attraverso il PHARE, finanzia lo sviluppo istituzionale dei candidati mettendo a disposizione esperti per consulenze a breve termine e, mediante formule di gemellaggio, distacca funzionari da ministeri, organi regionali, enti pubblici e organizzazioni professionali negli Stati membri fornendo consulenza in loco per lunghi periodi al fine di risolvere problemi specifici di natura legislativa o amministrativa. Le aree di intervento comprendono agricoltura, finanza, ambiente, giustizia e affari interni, nonché tutte le priorità specificate nel partenariato per l’adesione del candidato.
Nel quadro del programma SAPARD, l’Unione Europea ha stanziato oltre 500 milioni di euro all’anno a favore dello sviluppo agricolo e rurale cofinanziando progetti selezionati dai candidati stessi in base ai piani di sviluppo rurale approvati dalla stessa UE. In tutti i Paesi esiste una struttura di attuazione totalmente decentrata, comprendente un’agenzia SAPARD accreditata e approvata dalla Commissione che provvede alla gestione e ai pagamenti.
Tramite il fondo ISPA, entrato in funzione nel 2000, l’UE ha erogato nel periodo 2000-2004 contributi per circa 500 milioni di euro all’anno destinati ad investimenti a favore dell’ambiente e delle infrastrutture dei trasporti sulla base di strategie nazionali elaborate da ciascun paese candidato per beneficiare dei finanziamenti.
Nonostante i cospicui importi dei finanziamenti, sia di origine comunitaria che di provenienza esterna, questi sussidi hanno coperto solo una modesta frazione del fabbisogno complessivo. Questo si spiega, secondo le considerazioni svolte nella Relazione della Commissione, rilevando che nei paesi candidati spetta ai Ministeri dell’Ambiente predisporre i programmi di attuazione in materia, programmi successivamente presentati ai governi dei rispettivi paesi per procedere alla richiesta di finanziamento. Nel passato, però, questi Ministeri non avevano le competenze specifiche necessarie in materia di individuazione delle carenze a livello di conformità al corpus normativo europeo o di elaborazione dei programmi di investimento; questa difficoltà si è poi sommata a quella derivante dalla faticosa elaborazione di strategie di attuazione concrete e realistiche da parte dei paesi candidati.
In gran parte di questi Paesi si è registrato nel corso degli anni, ed è altresì previsto per il futuro, un aumento della spesa per la tutela dell’ambiente. Nella maggior parte dei casi, tuttavia, questa spesa ha rappresentato solo una piccola parte degli investimenti complessivi necessari. Secondo le stime dei servizi della Commissione, per l’attuazione completa dell’acquis comunitario generale occorrerà in media il 2-3% del PIL di ciascun paese nei prossimi anni. Per molti di loro questo non comporta eccessive difficoltà visti soprattutto gli elevati tassi di crescita che iniziano a profilarsi; ma in questa prospettiva il fabbisogno di investimenti varia fortemente da un paese all’altro: secondo uno studio recente, infatti, la quota del PIL varia dal 2% della Repubblica Ceca all’11% della Bulgaria. Pertanto, le principali fonti di finanziamento ravvisabili sono i crediti delle istituzioni finanziarie internazionali (in particolare la World Bank), aiuti o crediti concessi da singoli paesi in base ad accordi bilaterali, prestiti delle banche commerciali, investimenti diretti dall’estero e proventi da corrispettivi riscossi dal consumatore (quali diritti, imposte e pedaggi).
I preparativi per l’adesione hanno affrontato 3 sfide fondamentali: legale, dal momento che la maggior parte del diritto ambientale è costituito da direttive che richiedono la trasposizione nella legislazione interna; amministrativa, poiché pianificazione, ammissione e monitoraggio richiedono una struttura amministrativa adeguata e personale preparato a diversi livelli; finanziaria, per la gestione dei investimenti in infrastrutture e tecnologia necessari.
Dato il volume dell’acquis comunitario nel settore ambientale, la Commissione ha tuttavia definito “eccezionali” gli accordi transitori raggiunti sul versante finanziario, che hanno il merito di comprendere obiettivi intermedi vincolanti in grado di assicurare un adempimento controllato durante tutto il periodo di transizione. Questi accordi sono riassunti in dettagliate strategie finanziarie specificate attraverso apposite liste di progetti individuali relativi ai principali comparti ambientali, quali:
- Qualità dell’aria: saranno gradualmente raggiunti accordi in materia di “deposito e distribuzione” del petrolio in Estonia (2006), Lettonia (2008), Lituania (2007), Malta (fine 2004), Polonia (2005) e Slovacchia (2007), ma la priorità sarà data all’installazione di terminal e stazioni al fine di ridurre i problemi di inquinamento. Per quanto riguarda invece gli olii pesanti disciplinati dalla direttiva CE 32/1999 è stato concesso alla Polonia di utilizzare quelli con più alto contenuto di solfo (combustibile che viene utilizzato prevalentemente per riscaldamento) solo fino al 2006; Cipro, invece, continuerà ad utilizzarli ancora per un anno.
- Gestione dei rifiuti: tutti i Paesi, eccetto l’Estonia, hanno ottenuto un tempo addizionale per il recupero ed il riciclaggio dei rifiuti. I termini previsti andranno dal 2005 alla fine del 2009. Tale tempo aggiuntivo è stato concesso poiché occorre un arco temporale più esteso per realizzare e costruire le infrastrutture adatte alla raccolta ed al riciclaggio. Malta è stata autorizzata a mantenere la sua attuale legislazione, che obbliga la conservazione di alcune tipiche bevande locali in bottiglie di vetro o lattine, sino alla fine del 2007. Per quanto riguarda lo smaltimento dei rifiuti, gli accordi prevedono apposite disposizioni per 3 paesi – Lettonia, Estonia e Polonia – nei quali tra il 2004 e 2012 verranno creati appositi centri di raccolta.
- Qualità delle acque:Tutti i nuovi Paesi disporranno di tempo addizionale per la costruzione di reti fognarie per gli scarichi urbani. La priorità sarà data alle aree “ad alta sensibilità” ed ai grandi agglomerati urbani. Per quanto riguarda l’acqua potabile, sono stati ulteriormente ristretti i parametri di potabilità per Estonia, Lettonia e Malta.
- Protezione della natura: a Malta è stata concessa l’autorizzazione alla caccia di alcuni tipi di volatili sino al 2008 attraverso tradizionali metodi “con rete”. Un’eccezione geografica è stata riconosciuta per la protezione della lince in Estonia. La tutela della biodiversità e degli ecosistemi assumerà primaria importanza e sarà oggetto principale di tutela. In ultimo, tutte le specie verranno nominate esclusivamente con i nomi latini per creare una base comune di difesa nell’UE.
- Inquinamento industriale e gestione dei rischi: per quanto riguarda la conformità alla disciplina sui grandi impianti di combustione dotati di dispositivi per la riduzione e limitazione di emissioni nocive ed inquinanti, è previsto il termine di 5 anni per Ungheria, Malta, Repubblica Ceca e Slovacchia ed il termine corrispondente al 2015 per Polonia, Cipro, Lettonia e Estonia.
Nuovi impianti per la prevenzione ed il controllo dell’inquinamento entreranno in piena attività entro il 2011 in Lettonia, Polonia, Slovenia e Slovacchia.
Si delinea, in conclusione, un quadro complessivamente incoraggiante nel quale il già apprezzabile grado di integrazione all’assetto normativo ambientale comunitario dei 10 nuovi Paesi dell’UE potrà conseguire ulteriori importanti obiettivi in un arco temporale di 5-15 anni, in funzione delle peculiarità di ognuno di essi.
Quale livello di adattamento ha raggiunto l’acquis in tema di diritto ambientale nelle legislazioni dei paesi entranti?
La recente comunicazione della Commissione Europea “Relazione di valutazione globale in merito al livello di preparazione all’adesione all’Ue dei Paesi candidati” (Com (2003) 675 def.) fornisce una panoramica generale sullo stato di attuazione della legislazione europea nei nuovi Stati membri.
Questo documento integra lo studio commissionato dalla DG Ambiente sulla “Capacità amministrativa per l’implementazione ed il rafforzamento della Politica ambientale europea nei Paesi candidati” che più specificamente esamina le strutture amministrative ed il livello di efficienza raggiunto nell’attuazione della normativa ambientale da parte delle Istituzioni competenti nei nuovi Stati membri. Infatti, in questi anni, la Commissione europea ha monitorato regolarmente i progressi compiuti dai Paesi coinvolti nell’ampliamento per il puntuale rispetto dei criteri di adesione ed ha sottolineato nella Relazione dello scorso dicembre i notevoli sforzi compiuti nel corso degli ultimi anni dai “Dieci” per completare i lunghi e laboriosi preparativi all’adesione, quale dimostrazione della volontà di mantenere l’impegno assunto entro il 1° Maggio 2004, data di ingresso ufficiale nell’UE.
La Commissione evidenzia inoltre con soddisfazione come i Paesi aderenti abbiano rispettato, per circa l’80%, la tabella di marcia stabilita dai negoziati di adesione nella parte relativa all’attuazione della legislazione ambientale orizzontale, concernente la qualità dell’aria e dell’acqua, la gestione dei rifiuti, delle sostanze chimiche e degli organismi geneticamente modificati, le emissioni acustiche, la sicurezza nucleare e la protezione dalle radiazioni.
In particolare, nel documento vengono dettagliatamente indicate le criticità ancora “aperte” nei singoli Stati nonché i cd. “accordi di transizione” che consentono margini di flessibilità maggiori rispetto agli standard applicati uniformemente dagli attuali Stati membri dell’Unione Europea, sia nella legislazione che nelle singole strutture amministrative nazionali.
Con riferimento ai singoli Stati, la Commissione europea, nell’esercizio della propria funzione di vigilanza e garanzia, ha disposto che l’Estonia dovrà intensificare gli sforzi per completare l’allineamento giuridico con le regole comunitarie in materia di qualità dell’aria, gestione dei rifiuti, protezione della natura, inquinamento industriale e protezione dalle radiazioni; altri paesi dovranno adottare ulteriori misure in campi specifici: Malta per la gestione dei rifiuti, Repubblica Ceca, Cipro, Ungheria e Po-lonia per la protezione della natura; Ungheria, Polonia e Slovacchia per l’inquinamento industriale e la gestione dei rischi; Cipro per gli organismi geneticamente modificati.
Alla luce delle differenti situazioni nazionali viene ribadita e sottolineata la necessità di programmare a lungo termine - e realizzare - strategie nazionali concrete ed adeguate alle diverse specificità locali per conseguire la completa applicazione del diritto comunitario.
I Paesi entranti vengono sollecitati ad impegnare ulteriori risorse finanziarie, di provenienza sia nazionale che estera (specialmente da fonti private), per garantire il rispetto di quanto inizialmente stabilito da “Agenda 2000”, un programma d’azione adottato dalla Commissione il 15 luglio 1997 per rispondere alla richiesta del Consiglio europeo di Madrid di presentare un documento di insieme sull’allargamento e sulla riforma delle politiche comuni nonché sul futuro contesto finanziario dell’Unione e la gestione degli stanziamenti comunitari a favore dei paesi candidati.
Gli strumenti finanziari elaborati per le politiche strutturali di preadesione e di conseguenza anche per gli investimenti in campo ambientale nei paesi candidati, fanno capo al programma PHARE e a due successivi programmi a carattere più specificamente ambientale quali ISPA (strumento strutturale di preadesione per gli investimenti a favore dei trasporti e dell’ambiente) e SAPARD (programma di adeguamento strutturale per l’agricoltura e lo sviluppo rurale).
Il programma PHARE fornisce assistenza ai Paesi candidati dell’Europa centrale e orientale sin dal 1989 ed agevola l’attuazione dell’ acquis utilizzando una dotazione annuale pari ad un miliardo e 500 milioni di euro. L’Ue, attraverso il PHARE, finanzia lo sviluppo istituzionale dei candidati mettendo a disposizione esperti per consulenze a breve termine e, mediante formule di gemellaggio, distacca funzionari da ministeri, organi regionali, enti pubblici e organizzazioni professionali negli Stati membri fornendo consulenza in loco per lunghi periodi al fine di risolvere problemi specifici di natura legislativa o amministrativa. Le aree di intervento comprendono agricoltura, finanza, ambiente, giustizia e affari interni, nonché tutte le priorità specificate nel partenariato per l’adesione del candidato.
Nel quadro del programma SAPARD, l’Unione Europea ha stanziato oltre 500 milioni di euro all’anno a favore dello sviluppo agricolo e rurale cofinanziando progetti selezionati dai candidati stessi in base ai piani di sviluppo rurale approvati dalla stessa UE. In tutti i Paesi esiste una struttura di attuazione totalmente decentrata, comprendente un’agenzia SAPARD accreditata e approvata dalla Commissione che provvede alla gestione e ai pagamenti.
Tramite il fondo ISPA, entrato in funzione nel 2000, l’UE ha erogato nel periodo 2000-2004 contributi per circa 500 milioni di euro all’anno destinati ad investimenti a favore dell’ambiente e delle infrastrutture dei trasporti sulla base di strategie nazionali elaborate da ciascun paese candidato per beneficiare dei finanziamenti.
Nonostante i cospicui importi dei finanziamenti, sia di origine comunitaria che di provenienza esterna, questi sussidi hanno coperto solo una modesta frazione del fabbisogno complessivo. Questo si spiega, secondo le considerazioni svolte nella Relazione della Commissione, rilevando che nei paesi candidati spetta ai Ministeri dell’Ambiente predisporre i programmi di attuazione in materia, programmi successivamente presentati ai governi dei rispettivi paesi per procedere alla richiesta di finanziamento. Nel passato, però, questi Ministeri non avevano le competenze specifiche necessarie in materia di individuazione delle carenze a livello di conformità al corpus normativo europeo o di elaborazione dei programmi di investimento; questa difficoltà si è poi sommata a quella derivante dalla faticosa elaborazione di strategie di attuazione concrete e realistiche da parte dei paesi candidati.
In gran parte di questi Paesi si è registrato nel corso degli anni, ed è altresì previsto per il futuro, un aumento della spesa per la tutela dell’ambiente. Nella maggior parte dei casi, tuttavia, questa spesa ha rappresentato solo una piccola parte degli investimenti complessivi necessari. Secondo le stime dei servizi della Commissione, per l’attuazione completa dell’acquis comunitario generale occorrerà in media il 2-3% del PIL di ciascun paese nei prossimi anni. Per molti di loro questo non comporta eccessive difficoltà visti soprattutto gli elevati tassi di crescita che iniziano a profilarsi; ma in questa prospettiva il fabbisogno di investimenti varia fortemente da un paese all’altro: secondo uno studio recente, infatti, la quota del PIL varia dal 2% della Repubblica Ceca all’11% della Bulgaria. Pertanto, le principali fonti di finanziamento ravvisabili sono i crediti delle istituzioni finanziarie internazionali (in particolare la World Bank), aiuti o crediti concessi da singoli paesi in base ad accordi bilaterali, prestiti delle banche commerciali, investimenti diretti dall’estero e proventi da corrispettivi riscossi dal consumatore (quali diritti, imposte e pedaggi).
I preparativi per l’adesione hanno affrontato 3 sfide fondamentali: legale, dal momento che la maggior parte del diritto ambientale è costituito da direttive che richiedono la trasposizione nella legislazione interna; amministrativa, poiché pianificazione, ammissione e monitoraggio richiedono una struttura amministrativa adeguata e personale preparato a diversi livelli; finanziaria, per la gestione dei investimenti in infrastrutture e tecnologia necessari.
Dato il volume dell’acquis comunitario nel settore ambientale, la Commissione ha tuttavia definito “eccezionali” gli accordi transitori raggiunti sul versante finanziario, che hanno il merito di comprendere obiettivi intermedi vincolanti in grado di assicurare un adempimento controllato durante tutto il periodo di transizione. Questi accordi sono riassunti in dettagliate strategie finanziarie specificate attraverso apposite liste di progetti individuali relativi ai principali comparti ambientali, quali:
- Qualità dell’aria: saranno gradualmente raggiunti accordi in materia di “deposito e distribuzione” del petrolio in Estonia (2006), Lettonia (2008), Lituania (2007), Malta (fine 2004), Polonia (2005) e Slovacchia (2007), ma la priorità sarà data all’installazione di terminal e stazioni al fine di ridurre i problemi di inquinamento. Per quanto riguarda invece gli olii pesanti disciplinati dalla direttiva CE 32/1999 è stato concesso alla Polonia di utilizzare quelli con più alto contenuto di solfo (combustibile che viene utilizzato prevalentemente per riscaldamento) solo fino al 2006; Cipro, invece, continuerà ad utilizzarli ancora per un anno.
- Gestione dei rifiuti: tutti i Paesi, eccetto l’Estonia, hanno ottenuto un tempo addizionale per il recupero ed il riciclaggio dei rifiuti. I termini previsti andranno dal 2005 alla fine del 2009. Tale tempo aggiuntivo è stato concesso poiché occorre un arco temporale più esteso per realizzare e costruire le infrastrutture adatte alla raccolta ed al riciclaggio. Malta è stata autorizzata a mantenere la sua attuale legislazione, che obbliga la conservazione di alcune tipiche bevande locali in bottiglie di vetro o lattine, sino alla fine del 2007. Per quanto riguarda lo smaltimento dei rifiuti, gli accordi prevedono apposite disposizioni per 3 paesi – Lettonia, Estonia e Polonia – nei quali tra il 2004 e 2012 verranno creati appositi centri di raccolta.
- Qualità delle acque:Tutti i nuovi Paesi disporranno di tempo addizionale per la costruzione di reti fognarie per gli scarichi urbani. La priorità sarà data alle aree “ad alta sensibilità” ed ai grandi agglomerati urbani. Per quanto riguarda l’acqua potabile, sono stati ulteriormente ristretti i parametri di potabilità per Estonia, Lettonia e Malta.
- Protezione della natura: a Malta è stata concessa l’autorizzazione alla caccia di alcuni tipi di volatili sino al 2008 attraverso tradizionali metodi “con rete”. Un’eccezione geografica è stata riconosciuta per la protezione della lince in Estonia. La tutela della biodiversità e degli ecosistemi assumerà primaria importanza e sarà oggetto principale di tutela. In ultimo, tutte le specie verranno nominate esclusivamente con i nomi latini per creare una base comune di difesa nell’UE.
- Inquinamento industriale e gestione dei rischi: per quanto riguarda la conformità alla disciplina sui grandi impianti di combustione dotati di dispositivi per la riduzione e limitazione di emissioni nocive ed inquinanti, è previsto il termine di 5 anni per Ungheria, Malta, Repubblica Ceca e Slovacchia ed il termine corrispondente al 2015 per Polonia, Cipro, Lettonia e Estonia.
Nuovi impianti per la prevenzione ed il controllo dell’inquinamento entreranno in piena attività entro il 2011 in Lettonia, Polonia, Slovenia e Slovacchia.
Si delinea, in conclusione, un quadro complessivamente incoraggiante nel quale il già apprezzabile grado di integrazione all’assetto normativo ambientale comunitario dei 10 nuovi Paesi dell’UE potrà conseguire ulteriori importanti obiettivi in un arco temporale di 5-15 anni, in funzione delle peculiarità di ognuno di essi.