LA CITTADINANZA EUROPEA E DIRITTO DI SOGGIORNO DI UNA MAMMA CINESE - Sud in Europa

Una recente sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, resa il 19 ottobre 2004 su domanda di pronuncia pregiudiziale dell’Immigration Appellate Authority del Regno Unito (causa C-200/02, Chen), conferma le potenzialità di sviluppo insite nella cittadinanza dell’Unione europea, istituita dal Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992 e destinata – secondo la giurisprudenza della stessa Corte – ad essere lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri (sentenze del 20 settembre 2001, causa C-184/99, Grzelczyk, e del 17 settembre 2002, causa C-413/99, Baum-bast). Come si vedrà, accogliendo le conclusioni dell’avvocato generale Tizzano, la Corte, sulla base delle disposizioni del Trattato sulla Comunità europea relative alla cittadinanza europea, è giunta, infatti, a riconoscere il diritto di circolazione e di soggiorno negli Stati membri ad una signora cinese, madre di una bimba irlandese in tenera età.
La vicenda rispetto alla quale la Corte si è pronunciata riguarda la suddetta signora, Man Lavette Chen, la quale, d’intesa con il marito, anch’egli cinese, aveva deciso di avere un secondo figlio, in contrasto con la politica di contenimento delle nascite (politica del figlio unico) attuata dalla Repubblica popolare cinese. Proprio per sfuggire a tale politica la signora Chen, in prossimità della nascita della secondogenita, si recava a Belfast dove il 16 settembre 2000 nasceva la figlia Kunqian Catherine Zhu (di seguito “Catherine”). La scelta di Belfast, quale città per il parto, aveva uno scopo ben preciso. La legge sulla nazionalità e sulla cittadinanza irlandesi (Irish Nationality and Citizenship Act del 1956, modificato nel 2001), infatti, attribuisce la cittadinanza iure soli, consentendone l’acquisto a tutti coloro che siano nati nell’isola dell’Irlanda, anche se fuori dal territorio dell’Eire (come nel caso della piccola Catherine). L’intento della signora Chen era proprio di partorire una figlia irlandese per stabilirsi poi, con la stessa, nel Regno Unito (che, al contrario dell’Irlanda, non attribuisce la cittadinanza in base alla nascita nel proprio territorio). Il Secretary of State for the Home Department del Regno Unito aveva rifiutato di accordare alla signora Chen e a sua figlia Catherine il permesso di soggiorno di lunga durata, ritenendo che non avessero diritto a soggiornare nel Regno Unito, poiché la prima non è cittadina di un Paese dello Spazio economico europeo, la seconda non rientra tra le categorie di tali cittadini contemplate dalla regola 5 delle Immigration (European Economic Area) Regulations 2000.
Il giudice di rinvio, dinanzi al quale le ricorrenti hanno impugnato il provvedimento di rifiuto, ha sollevato una serie di questioni, concernenti l’interpretazione del diritto comunitario, chiedendo alla Corte di giustizia se un diritto di soggiorno non possa fondarsi su tale diritto, tenuto conto altresì delle particolarità dei fatti in causa.
La Corte ha respinto, in primo luogo, l’eccezione dei governi irlandese e del Regno Unito secondo la quale la situazione della piccola Catherine sarebbe puramente interna e sfuggirebbe, pertanto, al diritto comunitario, poiché la stessa non si è mai spostata da uno Stato membro ad un altro. La Corte ha così seguito le conclusioni dell’avvocato generale Tizzano, il quale aveva ricordato che, affinché si applichino le disposizioni del diritto comunitario, è sufficiente che una persona abbia una cittadinanza (nella specie irlandese) diversa da quella dello Stato di residenza (essendosi intanto Catherine trasferita nel Galles con la sua mamma). La Corte ha respinto anche l’ulteriore eccezione, sollevata dal governo irlandese, secondo la quale Catherine non avrebbe potuto esercitare il diritto di libera circolazione e di soggiorno a causa della sua tenera età. In proposito la Corte ha richiamato la propria costante giurisprudenza, in base alla quale l’idoneità ad essere titolari del diritto di libera circolazione non è subordinata alla capacità giuridica di esercitare personalmente tale diritto, nonché le conclusioni dell’avvocato generale, che aveva messo in luce come le disposizioni, del Trattato CE e di diritto derivato, rilevanti in materia non richiedano un’età minima per l’attribuzione dei diritti da esse conferiti.
La Corte ha quindi affrontato i quesiti posti dal giudice di rinvio. Essa ha negato, anzitutto, che Catherine avesse un diritto di soggiorno a tempo indeterminato in base alla direttiva 73/148/CEE del 21 maggio 1973 in materia di stabilimento e di prestazione dei servizi, richiamata dall’Immigration Appellate Authority in quanto la piccola Catherine era destinataria di servizi di puericultura e di servizi medici forniti contro retribuzione. Riguardo ai primi la Corte ha dichiarato che le disposizioni sulla libera circolazione dei servizi non riguardano il caso di chi si sposti in uno Stato membro per fruire di certi servizi per una durata indeterminata; quanto ai servizi medici, ha osservato che essi giustificano uno spostamento nel Paese dove vengono erogati, ma solo per il tempo corrispondente alla durata della prestazione e quindi non possono fondare un diritto di soggiorno a tempo indeterminato.
Diversa è la conclusione alla quale la Corte è giunta sulla base dell’art. 18 del Trattato CE, ai sensi del quale “ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dal presente trattato e dalle disposizioni adottate in applicazione dello stesso”. La Corte, riaffermando l’enunciazione fatta nella citata sentenza Baumbast del 17 settembre 2002, ha statuito anzitutto che tale disposizione, avendo un contenuto chiaro e preciso, è direttamente applicabile e, quindi, conferisce ad ogni cittadino dell’Unione il diritto di soggiorno negli Stati membri, seppure con le limitazioni e alle condizioni previste dal diritto comunitario.
Sotto quest’ultimo profilo la Corte ha ritenuto sussistenti le condizioni contemplate dall’art. 1, n. 1, della direttiva 90/364/CEE del 28 giugno 1990, relativa al diritto di soggiorno dei cittadini di Stati membri che non beneficiano di tale diritto in base ad altre disposizioni del diritto comunitario (destinata ad essere sostituita, assieme ad altri atti comunitari, dalla direttiva 2004/38/CE del 29 aprile 2004). Secondo la predetta direttiva gli Stati membri possono richiedere che i cittadini di altri Stati membri che intendano soggiornare nel proprio territorio dispongano di un’assicurazione malattia e di risorse sufficienti, al fine di evitare che essi costituiscano un onere per l’assistenza sociale dello Stato ospite. Ambedue le condizioni erano presenti nel caso di Catherine, non essendo rilevante la circostanza che le risorse non siano personali della bimba, ma provengano dalla signora Chen. Contrariamente a quanto sostenuto dai governi irlandese e del Regno Unito, l’art. 1, n. 1, della direttiva 90/364 non richiede affatto che le necessarie risorse appartengano al cittadino in questione, nulla prescrivendo in merito alla provenienza delle stesse e, al contrario, dovendosi interpretare estensivamente le disposizioni comunitarie che sanciscono un principio fondamentale come quello della libera circolazione delle persone. Sono piuttosto le limitazioni e le condizioni del diritto di soggiorno che vanno applicate secondo il principio di proporzionalità, nella misura necessaria allo scopo di evitare un onere eccessivo per le finanze pubbliche dello Stato ospite, mentre sarebbe “sproporzionato” rispetto a tale scopo richiedere un’ulteriore condizione concernente la provenienza (personale) delle risorse del cittadino.
La Corte, infine, ha respinto un ultimo argomento avanzato dal governo del Regno Unito contro il riconoscimento del diritto di soggiorno di Catherine e di sua madre. Secondo tale governo la signora Chen avrebbe abusato delle norme di diritto comunitario, recandosi a partorire in Irlanda del Nord nell’intento di utilizzare tali norme per stabilirsi in un altro Stato membro. Anzitutto l’esistenza di un abuso di diritto è negata in termini estremamente chiari dall’avvocato generale Tizzano: “Non si è qui in presenza, infatti, di persone che invocano a fini illegittimi o fraudolenti il diritto comunitario, stravolgendo la portata e le finalità delle norme di quell’ordinamento, ma di persone che, conoscendo il contenuto delle libertà previste dal diritto comunitario, se ne avvalgono con mezzi legittimi, proprio per conseguire l’obiettivo che la norma comunitaria vuole garantire: il diritto di soggiorno della bambina”. Per altro verso – ha osservato la Corte – il Regno Unito (come qualsiasi altro Stato membro) non può mettere in discussione gli effetti dell’attribuzione della cittadinanza di un altro Stato membro; come affermato già dalla sentenza del 7 luglio 1992, causa C-369/90, Micheletti, la determinazione dei modi di acquisto della cittadinanza rientra, infatti, nella competenza di ciascuno Stato membro (da esercitare, peraltro, nel rispetto del diritto comunitario).
La conclusione della Corte, di conseguenza, è che la piccola Catherine, in base all’art. 18 del Trattato CE e alla direttiva 90/364, ha il diritto di soggiorno a tempo indeterminato negli Stati membri.
Più problematico appariva il riconoscimento di un analogo diritto di soggiorno della madre, signora Chen. La citata direttiva 90/364 garantisce tale diritto agli ascendenti che sono a carico del titolare del diritto di soggiorno, quale che sia la loro cittadinanza (art. 1, n. 2, lett. b); ma, nella specie, la situazione è diametralmente opposta, essendo la figlia (titolare del diritto) a carico della signora Chen.
La Corte, tuttavia, ha affermato che, nelle condizione specifiche del caso in esame, le stesse disposizioni che attribuiscono ad un cittadino in tenera età il diritto di soggiorno conferiscono tale diritto anche al genitore che ha effettivamente la custodia del cittadino. Il riconoscimento di tale diritto – che esattamente l’avvocato generale Tizzano qualifica come diritto di soggiorno derivato da quello della figlia cittadina dell’Unione – discende dal principio dell’effetto utile, in base al quale le disposizioni del diritto comunitario vanno interpretate e applicate in modo da realizzare pienamente gli obiettivi che intendono perseguire. È evidente, infatti, che una bimba in tenera età possa esercitare effettivamente il diritto di soggiorno solo se sia accompagnata alla persona che ne garantisce la custodia e se questa, pertanto, abbia il diritto di soggiorno anch’essa nello Stato ospite. Negare il diritto di soggiorno alla madre, invece, “priverebbe di qualsiasi effetto utile il diritto di soggiorno” della figlia. Anche alla signora Chen, pertanto, è stato riconosciuto il diritto di soggiorno a tempo indeterminato nel Regno Unito.
La sentenza considerata si muove nel solco della giurisprudenza della Corte per quanto attiene alla configurazione delle disposizioni aventi un contenuto chiaro e preciso come direttamente applicabili, riguardo all’attribuzione della cittadinanza, al principio di proporzionalità, a quello dell’effetto utile; persino il riconoscimento di un diritto di soggiorno ad un genitore straniero di un cittadino, titolare di un tale diritto, trova un precedente nella citata sentenza Baumbast del 17 settembre 2002. Essa merita peraltro di essere particolarmente segnalata, non solo per l’efficacia dell’argomentazione giuridica, ma anche per la rilevanza che, pur restando sullo sfondo della sentenza, sembra assumere la tematica dei diritti fondamentali dell’uomo. Sebbene la Corte non abbia avuto necessità di pronunciarsi sul punto, la sentenza appare ispirata, da un lato, al diritto, richiamato sia dal giudice di rinvio che dall’avvocato generale, al rispetto della vita familiare (riconosciuto dall’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dall’art. 7 della Carta di Nizza dei diritti fondamentali); dall’altro, al principio dell’interesse superiore del fanciullo, principio cardine della tutela internazionale dei diritti del fanciullo (art. 3 della Convenzione di New York sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989, richiamata anche dalla citata nuova direttiva 2004/38). Sotto questo profilo la sentenza Chen rappresenta un’ulteriore affermazione del ruolo dei diritti fondamentali nell’ordinamento dell’Unione; essa, inoltre, segna un nuovo passo innanzi verso l’incontro della categoria dei diritti del cittadino europeo con quella dei diritti fondamentali dell’uomo, incontro fecondo sia per la piena realizzazione dei primi che per l’arricchimento dei secondi.