IL FUTURO DELLA CITTADINANZA EUROPEA DOPO LA RIFORMA DI LISBONA (*) - Sud in Europa

di Pietro GARGIULO (Professore di Diritto internazionale nell’Università degli Studi di Teramo)    1. L’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (dicembre 2009) e il fatto che lo stesso abbia attribuito forza giuridica vincolante alla Carta dei diritti fondamentali del­l’Unio­ne europea costituiscono un punto di riferimento essenziale per una rinnovata riflessione sul contenuto e sul ruolo della politica e dei diritti sociali nel contesto dell’ordinamento giuridico dell’Unione, quali volano per il consolidamento e lo sviluppo della “cittadinanza sociale europea”. Infatti, l’interrogativo che è lecito porsi è se il nuovo assetto della politica sociale delineata dal Trattato di Lisbona e l’attribuzione di forza giuridica vincolante ai diritti sociali contenuti nella Carta dei diritti fondamentali siano in grado di determinare quel salto di qualità della cittadinanza eu­ropea da una cittadinanza prevalentemente “politica” ad una “reale” cittadinanza sociale.
2. Prima di svolgere le considerazioni necessarie - sia pure in termini sintetici - sul ruolo dei diritti e della politica sociale nel contesto normativo determinato dalla riforma di Li­sbona – e per questa via tentare di dare una risposta all’interrogativo che ci siamo posti – è utile fare due precisazioni atte a favorire un inquadramento coerente delle successive riflessioni di questo intervento.
La prima riguarda in generale il tema della cittadinanza sociale. È mia opinione che chiunque studi tale ar­gomento abbia un debito di riconoscenza nei confronti del sociologo in­glese Thomas Marshall che per primo, nel 1950, nel suo famoso saggio Cittadinanza e classe sociale, ricostruì, in prospettiva storica, le tre dimensioni della cittadinanza: quella civile, determinata dai diritti che definiscono le libertà individuali; quella politica, caratterizzata dai diritti che consentono la partecipazione all’esercizio del potere politico; e, infine, quella sociale, che – fondata sui principi di solidarietà e uguaglianza – impone ai poteri pubblici l’obbligo di promuovere condizioni minime di tutela per quanto concerne la salute, l’educazione, il lavoro.
L’importanza della elaborazione di Marshall – al di là delle critiche che alla stessa sono state rivolte in tempi recenti – risiede nel fatto che essa mette in luce come nel XX secolo l’essere cittadino non è più legato esclusivamente ai concetti di appartenenza e partecipazione ad una comunità giuridicamente organizzata e al fatto di beneficiare dei diritti politici e civili dalla stessa garantiti, bensì comporta l’accesso anche ai diritti sociali, in gran parte determinati dall’azione dei poteri pubblici. Ne consegue che la cittadinanza sociale, i diritti alla stessa collegati, dipendono sostanzialmente dalla capacità delle autorità pubbliche di porre in essere adeguate politiche so­ciali che diano contenuto concreto al­le formule, talvolta generali e vaghe, attraverso le quali i diritti sociali sono espressi. Politica e diritti sociali so­no, quindi, due dimensioni tra loro strettamente connesse e, comunque, due elementi inscindibili nell’analisi sul contenuto e il ruolo della cittadinanza sociale nel contesto di qualsiasi co­munità giuridicamente organizzata.
3. La seconda precisazione riguarda, invece, la trasposizione a livello dell’Unione europea dei concetti poc’anzi indicati e, quindi, l’eventuale emergere ed affermarsi della cittadinanza sociale europea nell’ordinamento dell’Unione euro­pea. Da quanto indicato in precedenza do­vrebbe risultare chiaro che la cittadinanza – al di là delle difficoltà connesse ad una sua precisa definizione, che pure esistono – può essere concepita come un insieme di diritti (e doveri) che formalizzano l’appar­tenenza di un individuo a una determinata comunità giuridicamente organizzata, cioè – nell’accezione tradizionale di tale co­munità – lo Stato.
È ampiamente noto che, con il Trattato di Maastricht (1992), la cittadinanza è stata in qualche modo trasposta dal quadro nazionale anche a quello dell’Unione europea. Dalla lettura degli articoli da 17 a 22 dell’allora TCE – gli attuali articoli da 20 a 25 TFUE – è facile rilevare che la cittadinanza europea è contraddistinta, tra l’altro, dai seguenti due elementi: essa è in­dissolubilmente legata alla cittadinanza nazionale (è cittadino dell’Unione solo chi ha la cittadinanza di uno Stato membro); i diritti alla stessa connessi sono significativamente limitati e sono di natura prevalentemente economica e politica.
Stando così le cose, come ha potuto – e può – la cittadinanza europea travalicare tale carattere per arricchirsi di una di­mensione sociale?
La gran parte delle analisi sin qui sviluppate dalla dottrina hanno ricostruito l’emergere della cittadinanza sociale europea – già prima dell’istituzione della cittadinanza europea – fondandosi essenzialmente sugli sviluppi della libertà di circolazione e di soggiorno (per un’ampia analisi di tali tendenze si rinvia al lavoro di S. Maillard, L’émergence de la citoyenneté sociale européenne, Aix-en-Provence, 2008). Per ovvii motivi di spazio non possiamo affrontare quest’aspetto. In sintesi riteniamo comunque di poter dire che la cittadinanza sociale europea sviluppata attraverso la libertà di circolazione e soggiorno resta ad uno stadio “embrionale”, limitata nella sua portata e caratterizzata da una logica prevalentemente di mercato.
4. Anche dopo l’istituzione della cittadinanza dell’Unione nel 1992 la dimensione sociale di tale cittadinanza resta fondamentalmente ancorata alla libertà di circolazione e di soggiorno. Tuttavia, con Maastricht quest’ultima è garantita a tutti i cittadini dell’Unione; è un diritto di cui essi godono indipendentemente dall’esercizio di un’attività lavorativa.
Tale circostanza è in grado di superare i limiti e le condizioni di carattere economico che il diritto dell’Unione (primario e derivato) pone per l’esercizio della libertà di circolazione e soggiorno? La risposta a tale domanda è, a nostra modesta opinione, negativa. I limiti e le condizioni che il diritto comunitario prevede e che hanno per scopo di proteggere gli interessi economici e finanziari degli Stati membri fanno sì che la libertà di circolazione e soggiorno sia ancora strettamente legata all’esercizio di un’attività lavorativa o, in difetto, al possesso di determinati requisiti. Una testimonianza di ciò si ritrova nel più recente strumento che ha regolato la materia – la direttiva 2004/ 38 del Parlamento europeo e del Consiglio sul diritto dei cittadini e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente sul territorio degli Stati membri – che, pur sviluppando significativamente alcuni aspetti della normativa precedente, condiziona il diritto di soggiorno dei cittadini dell’Unione per un periodo superiore a tre mesi all’esercizio di un’attività lavorativa (subordinata o autonoma) o al possesso di risorse economiche sufficienti e di un’assicurazione malattia per sé e per i propri familiari.
Con ciò non si vuole negare che l’evoluzione del diritto co­munitario sotto i profili qui considerati costituisca un notevole passo in avanti per rafforzare lo status di cittadino dell’Unione; come pure è doveroso riconoscere che la Corte di giustizia attraverso la sua giurisprudenza in tema di cittadinanza abbia riconosciuto il diritto di tutti i cittadini dell’Unione di beneficiare di determinate prestazioni sociali alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato membro di residenza. Tuttavia, riteniamo legittimo avere dei dubbi sul fatto che la dimensione sociale della cittadinanza europea legata esclusivamente alle ricadute dell’esercizio della libertà di circolazione e di soggiorno sia in grado di rappresentare quel bisogno di cittadinanza sociale europea ne­cessario per far fronte al progressivo impoverimento della cittadinanza sociale nazionale, sempre più indotto anche dalle esigenze economiche dell’integrazione nell’Unione.
È tenuto conto di tale considerazione che bisogna valutare gli sviluppi normativi della riforma di Lisbona e l’eventuale apertura di uno spazio per la costruzione di una “reale” cittadinanza sociale europea. Qui di seguito si tenterà di fare l’indicata valutazione guardando, da un lato, al ruolo della Carta dei diritti fondamentali e, dall’altro, al nuovo assetto della politica sociale dell’Unione.
5. Per quanto concerne la Carta dei diritti fondamentali, tralasciando ogni considerazione sulle origini e le finalità che ne hanno determinato la scrittura e la proclamazione (Nizza 2000 e Strasburgo 2007), concentrerò l’attenzione su due aspetti: il ca­talogo dei diritti sociali e il loro contenuto; i limiti di operatività di tale strumento.
Per quanto riguarda il catalogo dei diritti sociali, la gran parte degli stessi sono raggruppati sotto il titolo IV relativo alla “solidarietà”. È qui che troviamo, anzitutto, i diritti del lavoro: informazione e consultazione dei lavoratori (art. 27); negoziazione e azioni collettive (art. 28); tutela in caso di licenziamento ingiustificato (art. 30); condizioni di lavoro giuste ed eque (art. 31); divieto di lavoro minorile e protezione dei giovani sul lavoro (art. 32). A questi si aggiungono altri diritti classici di natura sociale: il diritto a poter conciliare vita familiare e vita professionale e, quindi, la tutela contro il licenziamento per motivi legati alla maternità, il diritto al congedo di maternità retribuito e il diritto al congedo parentale per nascita o adozione (art. 33.2); il diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale e ai servizi sociali (art. 34.1); il diritto all’assistenza sociale e all’assistenza abitativa (art. 34.3). Altre disposizioni sotto il titolo “solidarietà” sono il frutto dell’attenzione posta, nel corso del processo elaborativo della Carta, alle nuove esigenze emerse nella società in conseguenza della sua evoluzione, del progresso sociale e dello sviluppo tecnologico: il diritto di accesso ai servizi di collocamento (art. 29); la protezione della salute (art. 35); la tutela dell’ambiente (art. 37); la protezione dei consumatori (art. 38).
Tuttavia, va tenuto presente che la Carta sancisce anche in altri titoli diritti di matrice sociale: la proibizione del lavoro forzato o obbligatorio (art. 5.2, titolo “dignità”); il diritto all’istruzione (art. 14, titolo “libertà”); il diritto di lavorare (art. 15, titolo “libertà”); l’uguaglianza tra donne e uomini (art. 23, titolo “uguaglianza”); i diritti del minore (art. 24, titolo “uguaglianza”); i diritti degli anziani (art. 25, titolo “uguaglianza”); l’in­se­rimento di persone con disabilità (art. 26, titolo “uguaglianza”).
Da quanto indicato è facile constatare che il catalogo dei di­ritti sociali contenuto nella Carta è particolarmente ampio e, per certi aspetti, innovativo, anche se qualche rilievo può essere formulato rispetto alla coerenza della collocazione di alcuni diritti. In questa sede non è possibile dar conto diffusamente del contenuto di tali diritti. Sul punto ci limitiamo a sottolineare un aspetto che a nostro parere non è di secondaria importanza ai fini dell’applicazione futura di tali diritti. Da una considerazione generale del catalogo dei diritti sociali è facile evincere che un numero significativo degli stessi non costituiscono una novità per l’ordinamento dell’Unione in quanto riconosciuti dal Trat­­tato come settori nei quali l’Unione esercita la sua competenza per il raggiungimento degli obiettivi della politica sociale e, per tale via, sono stati oggetto di una specifica disciplina nel diritto derivato, per lo più diretta a stabilire prescrizioni minime applicabili in tutti gli Stati membri. Il fatto che tali diritti siano ora sanciti anche nella Carta certamente può costituire un motivo di impulso non solo per interventi ulteriori di attuazione da parte delle istituzioni dell’Unione, ma anche di azioni di tutela da parte della Corte di giustizia non necessariamente restrittive della loro portata.
Per gli altri diritti sociali che ho in precedenza menzionato, sia che essi siano riportabili ad ambiti di competenza dell’U­nione, ma con scarsa o del tutto assente attuazione sul piano del diritto derivato, sia che tale competenza sia espressamente esclu­sa dai Trattati (l’esempio eclatante è il diritto di sciopero), la sanzione nella Carta degli stessi difficilmente riuscirà a produrre gli effetti che abbiamo ricollegato alla precedente tipologia di diritti. Non solo. Qualora dovessero venire in rilievo nell’ambito di fattispecie sottoposte all’esame della Corte di giustizia in relazione alle libertà fondamentali del mercato, la loro tutela è tutt’altro che scontata. Le pronunce della Corte nei casi Viking, Laval e Rüffert e i risultati del bilanciamento operato dalla Corte tra libertà di stabilimento e libertà di circolazione dei servizi, da un lato, e diritto di sciopero, dall’altro, ovvia­men­te a favore delle prime, credo che giustifichino più di un dubbio circa l’operatività futura di una parte non trascurabile dei diritti sociali contenuti nella Carta (su questi aspetti v. U. Ca­rabelli, Europa dei mercati e conflitto sociale, Bari, 2009 e I. Ingravallo, La Corte di Giustizia tra diritto di sciopero e libertà economiche fondamentali. Quale bilanciamento?, in La Co­munità Internazionale, 4, 2008, p. 641).
Preoccupazioni circa il futuro dei diritti sociali derivano an­che da alcuni limiti generali di operatività espressamente previsti dalla Carta. Sul punto va anzitutto segnalato che l’art. 6 TUE – la disposizione che attribuisce alla Carta lo stesso valore giuridico dei Trattati – stabilisce che “i diritti, le libertà e i principi” nella stessa contenuti non estendono in alcun modo le competenze dell’Unione stabilite dai Trattati. Inoltre, l’articolo in questione aggiunge che i diritti, i principi e le libertà cui la Carta fa riferimento devono essere interpretati in conformità alle “disposizioni generali” del titolo VII e tenuto conto delle “spiegazioni” della Carta relative alle fonti delle disposizioni nella stessa contenute. Già in queste indicazioni si può scorgere il tentativo di limitare l’impatto del catalogo dei diritti circoscrivendo la portata degli stessi. Si aggiunga che molte disposizioni della Carta, specialmente quelle in materia sociale, espressamente prevedono che la tutela dei diritti enunciati è assicurata nei casi e alle condizioni previste dal diritto dell’Unione (e dalle legislazioni nazionali).
Sulla stessa linea di tendenza si muovono le “disposizioni generali” richiamate dall’art. 6 TUE. L’art. 52 della Carta, ad esempio, ribadisce la distinzione tra “diritti” e “principi” stabilendo che i primi devono essere rispettati mentre i secondi possono essere attuati attraverso atti legislativi o esecutivi adottati dalle istituzioni. La distinzione in questione propone una sorta di gerarchia nelle prescrizioni della Carta limitando l’imme­diata operatività di taluni diritti cui pare attribuire una natura “programmatica”, cosa che può essere particolarmente pericolosa proprio per i diritti sociali.
6. Se questa è la situazione dal versante della Carta, l’inter­rogativo ulteriore che ci poniamo è se dati di maggiore positività per lo sviluppo della cittadinanza sociale europea possano ricavarsi dalle norme sulla politica sociale dell’Unione così co­me riformate dal Trattato di Lisbona. Tuttavia, anche per tale profilo non ci sembra di poter esprimere dei giudizi ispirati all’ottimismo. Certo, su un piano complessivo, la riforma di Li­sbona contiene degli aspetti positivi in materia sociale. Ci riferiamo, in particolare, all’inserimento della solidarietà tra i valori sui quali l’Unione si fonda, al riferimento all’economia sociale di mercato che normativizza l’idea che la crescita economica debba essere perseguita attraverso il mercato per fini sociali, all’inserimento della clausola sociale (art. 9 TFUE), che indirizza l’Unione a tener conto nelle sue politiche e azioni delle esi­genze connesse al raggiungimento “di un elevato livello di occupazione, le garanzia di un’adeguata protezione sociale, la lotta contro l’esclusione sociale e un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute”.
A fronte di questi dati che possiamo considerare una testimonianza del tentativo di conciliare le ragioni della integrazione economica con quelle della integrazione sociale, dobbiamo peraltro constatare che gli obiettivi e gli strumenti della politica sociale restano immutati rispetto al passato e, quindi, sostanzialmente deboli. In sintesi e per richiamare solo gli aspetti più rilevanti, la politica sociale continua ad essere un settore nel quale la competenza dell’Unione è limitata a sostenere e completare l’azione degli Stati ed è esclusa da settori importanti connessi al lavoro (retribuzioni, diritto di associazione, diritto di sciopero). D’altra parte, il rilievo che il Trattato di Lisbona conferma al metodo di coordinamento aperto come strumento di regolazione dei settori della politica sociale, in particolare quelli legati al lavoro, attesta la volontà di comprimere l’u­ti­liz­zo degli strumenti idonei a favorire il ravvicinamento normativo con con seguente indebolimento, a parere di chi scrive, del­l’in­tegrazione in tali ambiti.
Anche sul piano della politica sociale, quindi, il nuovo quadro normativo sembra ancora alquanto lontano dal promuovere una effettiva integrazione fondata sulla solidarietà e l’assenza di tale prospettiva costituisce un ulteriore ostacolo alla creazione di una “reale” cittadinanza sociale europea.
In conclusione e su un piano più generale, ci sembrano del tutto condivisibili le riflessioni espresse di recente da Ennio Trig­giani su un editoriale di questa Rivista, in commento, tra l’altro, della Comunicazione della Commissione Europa 2020, nel quale si sottolineava la difficoltà di raggiungere gli obiettivi ambiziosi che il documento si pone se l’Unione continuerà ad essere caratterizzata dalla “attuale ‘zoppia’ di una grande realtà fondata su mercato e moneta unici ma con politiche economiche, fiscali e sociali a dimensione nazionale” (E. Triggiani, L’Eu­ropa ignota o ignorata, in Sud in Europa, settembre 2010).



(*) Relazione tenuta il 22 ottobre 2010 presso l’Università degli Studi di Bari Aldo Moro in occasione del seminario “La cittadinanza sociale europea”, nell’ambito del PRIN 2007 “Cittadinanza europea e diritti fondamentali nell’attuale processo di integrazione”. Responsabile nazionale, prof. Ennio Triggiani (PROT. 2007ETKBLF).