ATTI DELEGATI E DI ESECUZIONE TRA EQUILIBRIO ISTITUZIONALE E COMITOLOGIA
Archivio > Anno 2008 > Febbraio 2008
di Giandonato CAGGIANO (Associato di Diritto dell’Unione europea nell’Università Roma Tre)
1.
La gerarchia delle fonti del diritto comunitario derivato resta uno dei
nodi della costruzione comunitaria. Nel Trattato di Lisbona, la
ricostruzione della divisione verticale e orizzontale dei poteri risulta
più chiara nel nuovo sistema di riordino delle fonti normative.
Rispetto al Trattato costituzionale, si può criticare l’eliminazione degli articoli che facevano riferimento, anche nel Titolo, alla distinzione degli atti legislativi e non legislativi (artt. I-33, 34, 35). Infatti, il Trattato costituzionale aveva previsto il riordino della tipologia e gerarchia delle fonti nelle due categorie degli atti legislativi e non legislativi. La qualifica di atto legislativo veniva attribuito alla legge europea e alla legge quadro europea (art. I-33), mentre il regolamento europeo e la decisione europea, pur a carattere obbligatorio, venivano definiti come atti non legislativi (art. I-34). Tuttavia, nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, la definizione di atti legislativi è riservata agli atti giuridici adottati mediante procedura legislativa ordinaria speciale (art. 249 A, par. 4); scompare la tipologia del “regolamento europeo”, prevista dal Trattato costituzionale, non solo per evitare confusione terminologica (a seguito del ripristino del nomen di “regolamento” e “direttiva” al posto di “legge europea” e “legge quadro europea”), ma anche per le critiche avanzate alla sua natura “anfibia”, a seconda dei casi, “obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri”, oppure “vincolante per lo Stato membro destinatario per quanto riguarda il risultato da raggiungere” (art. I-33, par. 1, comma 4).
2. Com’è noto, il sistema delle misure di esecuzione e della comitologia attualmente è basata sull’art. 202, terzo trattino TCE. La norma è collocata nell’ambito delle competenze del Consiglio con chiara indicazione del “baricentro” del potere di delega rispetto allo speculare potere delegato della Commissione (art. 211, quarto trattino TCE).
Nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, la nuova formulazione delle norme sugli atti delegati e sugli atti di esecuzione riprende le modifiche del Trattato costituzionale, pur con una collocazione testuale meno solenne (Sezione 1, Atti giuridici dell’Unione, artt. 249 ss.; prima parte del Trattato costituzionale, articoli I-36 e 37).
A parte le rilevanti differenze del contesto generale sul riordino degli atti, il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, segue l’impostazione del Trattato costituzionale, disciplinando le competenze in materia di delega ed esecuzione, sottoponendole ad un quadro di principi e modalità. Le competenze esecutive vengono così sottoposte a due differenti regimi: le nuove norme introducono la distinzione tra atti delegati e atti esecutivi (art. 249 B; cfr. art. I-36 Trattato costituzionale, regolamenti europei delegati e art. 249 C; cfr. art. I-37 Trattato costituzionale, regolamenti europei d’esecuzione), con una separazione delle competenze esecutive attualmente contemplate all’art. 202 TCE, alla quale corrisponderà un diverso ruolo della comitologia. Infatti, l’intervento di quest’ultima è richiamata solo nel contesto della norma sulle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione (art. 249 C) e non anche nella norma sui poteri delegati alla Commissione (art. 249 B).
La Commissione diventa l’unica responsabile dell’adozione degli atti delegati, che possono completare o modificare elementi “non essenziali”, che sono delegabili, con chiara delimitazione di obiettivi, contenuto, portata e durata. Al contrario, gli elementi “essenziali” restano esclusivamente nel potere normativo di Parlamento e Consiglio (art. 249 B). Logica giuridica vuole, infatti, che un provvedimento esecutivo non possa emendare, aggiornare o completare gli “aspetti essenziali” delle disposizioni normative. A parte questo principio fondamentale, il legislatore comunitario può delegare ampi poteri alla Commissione per l’emanazione di norme di applicazione degli elementi essenziali dell’atto di base. La delega di esecuzione deve contenere una chiara definizione delle finalità dell’atto esecutivo. L’aggettivo “delegato” viene aggiunto nel Titolo dell’atto, consentendo una immediata identificazione della natura dell’atto. Ciascuno dei due organi legislativi ha il potere di sospensione dell’entrata in vigore o di avocazione della delega. Si prevede così la parificazione del Parlamento al Consiglio nel ruolo di legislatore, a seguito di una sua costante rivendicazione istituzionale.
Per quanto riguarda gli atti esecutivi, il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, il principio della divisione verticale delle competenze tra Unione e Stati membri e della divisione orizzontale tra le istituzioni europee appare espresso molto chiaramente. Gli Stati membri adottano le misure di esecuzione (art. 249 C, par. 1: “Gli Stati membri adottano tutte le misure di diritto interno necessarie per l’attuazione degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione”). Quando occorra garantire una maggiore omogeneità all’applicazione del diritto derivato da parte degli Stati membri (art. 249 C, par. 2: “Allorché sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione..”) conferiscono alla Commissione o “in casi specifici debitamente motivati”, al Consiglio. Poiché la Commissione esercita un potere attribuito in linea di principio agli Stati membri, è previsto che il suo lavoro normativo venga affiancato da Comitati di rappresentanti degli Stati membri incaricati di fornire il loro parere sui progetti di misure esecutive preparati dalla Commissione. Le regole generali della comitologia verranno fissate con atto legislativo dal Parlamento e dal Consiglio.
La nuova formulazione elimina ogni possibile equivoco interpretativo: la comitologia non è un settore di dominio prioritario del Consiglio in collaborazione della Commissione, ma si esprime in una dinamica istituzionale tra gli Stati membri (titolari del diritto di attuazione nei loro ordinamenti a livello normativo e amministrativo e che si esprimono in sede di Consiglio) e, salvo casi eccezionali, la Commissione. Il Parlamento contribuisce a fissare le regole e le procedure di questa dinamica tramite l’adozione del regolamento generale della comitologia che fissa “i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione”. Anche la nomenclatura degli atti manifesterà con trasparenza la loro natura giuridica (“atti esecutivi”, par. 4).
Per la individuazione della tipologia del comitato, che svolge compiti di sostegno, completamento e sorveglianza della Commissione nell’emanazione delle misure di esecuzione, la scelta è quella determinata dall’atto legislativo di base.
3. In linea di principio, la nuova categoria degli atti delegati eliminerà, assorbendole, le ragioni alla base della nuova procedura di comitologia, denominata regolamentazione con controllo, adottata nel 2006 soprattutto per anticipare un equilibrio istituzionale raggiunto dal Trattato costituzionale. Tale procedura si applica alle “misure di esecuzione di portata generale intese a modificare elementi non essenziali” di atti legislativi di base, adottati nell’ambito della codecisione, “anche sopprimendo taluni di questi elementi, o di completarlo tramite l’aggiunta di nuovi elementi non essenziali”, anche se non riconosce al Parlamento il diritto di avocazione delle misure di esecuzione. Si tratta di una formula quasi identica a quella usata dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (così come dal Trattato costituzionale) a proposito degli atti delegati che “integrano o modificano determinati elementi non essenziali” (art. 249 B, par. 1). Nella sostanza, si tratta di misure di esecuzione caratterizzate da un maggiore rilevo politico, ma resta la difficoltà di definire i criteri generali di individuazione di questi atti, che dipenderanno soprattutto dalla scelta del legislatore. Questa novità istituzionale dovrebbe essere collegata all’adozione di una tecnica di redazione degli atti legislativi, che corrisponda al modello dei servizi finanziari in cui l’atto di base è, per esplicita scelta a priori, limitato agli “elementi essenziali”.
4. Il Trattato di Lisbona ridimensiona la comitologia, escludendola dalla formulazione degli atti delegati, di cui è responsabile in linea di principio la Commissione. L’equilibrio complessivo tra istituzioni (Parlamento, Consiglio e Commissione) non sembra però sostanzialmente modificato rispetto allo status quo della procedura di regolamentazione con controllo, salvo il conferimento al Parlamento del diritto di avocazione degli atti delegati. È però ora evidente che i comitati non sono in rapporto gerarchico con il Consiglio e costituiscono “organi secondari rappresentativi” degli Stati membri. In linea di principio, l’applicazione radicale di questo principio potrebbe però portare a ridimensionare il ruolo della Commissione all’interno dei comitati.
In definitiva, nel nuovo sistema emerge più chiaramente l’intreccio dei poteri rappresentati dei soggetti istituzionali dell’integrazione europea: da un lato Parlamento e Consiglio controllano gli atti delegati e dispongono del diritto di avocazione della delega, dall’altro gli Stati membri controllano gli atti esecutivi della Commissione.
Rispetto al Trattato costituzionale, si può criticare l’eliminazione degli articoli che facevano riferimento, anche nel Titolo, alla distinzione degli atti legislativi e non legislativi (artt. I-33, 34, 35). Infatti, il Trattato costituzionale aveva previsto il riordino della tipologia e gerarchia delle fonti nelle due categorie degli atti legislativi e non legislativi. La qualifica di atto legislativo veniva attribuito alla legge europea e alla legge quadro europea (art. I-33), mentre il regolamento europeo e la decisione europea, pur a carattere obbligatorio, venivano definiti come atti non legislativi (art. I-34). Tuttavia, nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, la definizione di atti legislativi è riservata agli atti giuridici adottati mediante procedura legislativa ordinaria speciale (art. 249 A, par. 4); scompare la tipologia del “regolamento europeo”, prevista dal Trattato costituzionale, non solo per evitare confusione terminologica (a seguito del ripristino del nomen di “regolamento” e “direttiva” al posto di “legge europea” e “legge quadro europea”), ma anche per le critiche avanzate alla sua natura “anfibia”, a seconda dei casi, “obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri”, oppure “vincolante per lo Stato membro destinatario per quanto riguarda il risultato da raggiungere” (art. I-33, par. 1, comma 4).
2. Com’è noto, il sistema delle misure di esecuzione e della comitologia attualmente è basata sull’art. 202, terzo trattino TCE. La norma è collocata nell’ambito delle competenze del Consiglio con chiara indicazione del “baricentro” del potere di delega rispetto allo speculare potere delegato della Commissione (art. 211, quarto trattino TCE).
Nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, la nuova formulazione delle norme sugli atti delegati e sugli atti di esecuzione riprende le modifiche del Trattato costituzionale, pur con una collocazione testuale meno solenne (Sezione 1, Atti giuridici dell’Unione, artt. 249 ss.; prima parte del Trattato costituzionale, articoli I-36 e 37).
A parte le rilevanti differenze del contesto generale sul riordino degli atti, il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, segue l’impostazione del Trattato costituzionale, disciplinando le competenze in materia di delega ed esecuzione, sottoponendole ad un quadro di principi e modalità. Le competenze esecutive vengono così sottoposte a due differenti regimi: le nuove norme introducono la distinzione tra atti delegati e atti esecutivi (art. 249 B; cfr. art. I-36 Trattato costituzionale, regolamenti europei delegati e art. 249 C; cfr. art. I-37 Trattato costituzionale, regolamenti europei d’esecuzione), con una separazione delle competenze esecutive attualmente contemplate all’art. 202 TCE, alla quale corrisponderà un diverso ruolo della comitologia. Infatti, l’intervento di quest’ultima è richiamata solo nel contesto della norma sulle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione (art. 249 C) e non anche nella norma sui poteri delegati alla Commissione (art. 249 B).
La Commissione diventa l’unica responsabile dell’adozione degli atti delegati, che possono completare o modificare elementi “non essenziali”, che sono delegabili, con chiara delimitazione di obiettivi, contenuto, portata e durata. Al contrario, gli elementi “essenziali” restano esclusivamente nel potere normativo di Parlamento e Consiglio (art. 249 B). Logica giuridica vuole, infatti, che un provvedimento esecutivo non possa emendare, aggiornare o completare gli “aspetti essenziali” delle disposizioni normative. A parte questo principio fondamentale, il legislatore comunitario può delegare ampi poteri alla Commissione per l’emanazione di norme di applicazione degli elementi essenziali dell’atto di base. La delega di esecuzione deve contenere una chiara definizione delle finalità dell’atto esecutivo. L’aggettivo “delegato” viene aggiunto nel Titolo dell’atto, consentendo una immediata identificazione della natura dell’atto. Ciascuno dei due organi legislativi ha il potere di sospensione dell’entrata in vigore o di avocazione della delega. Si prevede così la parificazione del Parlamento al Consiglio nel ruolo di legislatore, a seguito di una sua costante rivendicazione istituzionale.
Per quanto riguarda gli atti esecutivi, il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, il principio della divisione verticale delle competenze tra Unione e Stati membri e della divisione orizzontale tra le istituzioni europee appare espresso molto chiaramente. Gli Stati membri adottano le misure di esecuzione (art. 249 C, par. 1: “Gli Stati membri adottano tutte le misure di diritto interno necessarie per l’attuazione degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione”). Quando occorra garantire una maggiore omogeneità all’applicazione del diritto derivato da parte degli Stati membri (art. 249 C, par. 2: “Allorché sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione..”) conferiscono alla Commissione o “in casi specifici debitamente motivati”, al Consiglio. Poiché la Commissione esercita un potere attribuito in linea di principio agli Stati membri, è previsto che il suo lavoro normativo venga affiancato da Comitati di rappresentanti degli Stati membri incaricati di fornire il loro parere sui progetti di misure esecutive preparati dalla Commissione. Le regole generali della comitologia verranno fissate con atto legislativo dal Parlamento e dal Consiglio.
La nuova formulazione elimina ogni possibile equivoco interpretativo: la comitologia non è un settore di dominio prioritario del Consiglio in collaborazione della Commissione, ma si esprime in una dinamica istituzionale tra gli Stati membri (titolari del diritto di attuazione nei loro ordinamenti a livello normativo e amministrativo e che si esprimono in sede di Consiglio) e, salvo casi eccezionali, la Commissione. Il Parlamento contribuisce a fissare le regole e le procedure di questa dinamica tramite l’adozione del regolamento generale della comitologia che fissa “i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione”. Anche la nomenclatura degli atti manifesterà con trasparenza la loro natura giuridica (“atti esecutivi”, par. 4).
Per la individuazione della tipologia del comitato, che svolge compiti di sostegno, completamento e sorveglianza della Commissione nell’emanazione delle misure di esecuzione, la scelta è quella determinata dall’atto legislativo di base.
3. In linea di principio, la nuova categoria degli atti delegati eliminerà, assorbendole, le ragioni alla base della nuova procedura di comitologia, denominata regolamentazione con controllo, adottata nel 2006 soprattutto per anticipare un equilibrio istituzionale raggiunto dal Trattato costituzionale. Tale procedura si applica alle “misure di esecuzione di portata generale intese a modificare elementi non essenziali” di atti legislativi di base, adottati nell’ambito della codecisione, “anche sopprimendo taluni di questi elementi, o di completarlo tramite l’aggiunta di nuovi elementi non essenziali”, anche se non riconosce al Parlamento il diritto di avocazione delle misure di esecuzione. Si tratta di una formula quasi identica a quella usata dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (così come dal Trattato costituzionale) a proposito degli atti delegati che “integrano o modificano determinati elementi non essenziali” (art. 249 B, par. 1). Nella sostanza, si tratta di misure di esecuzione caratterizzate da un maggiore rilevo politico, ma resta la difficoltà di definire i criteri generali di individuazione di questi atti, che dipenderanno soprattutto dalla scelta del legislatore. Questa novità istituzionale dovrebbe essere collegata all’adozione di una tecnica di redazione degli atti legislativi, che corrisponda al modello dei servizi finanziari in cui l’atto di base è, per esplicita scelta a priori, limitato agli “elementi essenziali”.
4. Il Trattato di Lisbona ridimensiona la comitologia, escludendola dalla formulazione degli atti delegati, di cui è responsabile in linea di principio la Commissione. L’equilibrio complessivo tra istituzioni (Parlamento, Consiglio e Commissione) non sembra però sostanzialmente modificato rispetto allo status quo della procedura di regolamentazione con controllo, salvo il conferimento al Parlamento del diritto di avocazione degli atti delegati. È però ora evidente che i comitati non sono in rapporto gerarchico con il Consiglio e costituiscono “organi secondari rappresentativi” degli Stati membri. In linea di principio, l’applicazione radicale di questo principio potrebbe però portare a ridimensionare il ruolo della Commissione all’interno dei comitati.
In definitiva, nel nuovo sistema emerge più chiaramente l’intreccio dei poteri rappresentati dei soggetti istituzionali dell’integrazione europea: da un lato Parlamento e Consiglio controllano gli atti delegati e dispongono del diritto di avocazione della delega, dall’altro gli Stati membri controllano gli atti esecutivi della Commissione.