LAVORATORI TRANSFRONTALIERI E VANTAGGI SOCIALI IN DUE RECENTI PRONUNCE DELLA CGCE
Archivio > Anno 2007 > Ottobre 2007
di Egeria NALIN
Con
sentenze del 18 luglio 2007 (causa C-212/05, Hartmann c. Freistaat
Bayern, e causa C-213/05, Geven c. Land Noedrhein-Westfalen), la CGCE si
è pronunciata sulla nozione di lavoratore transfrontaliero ai sensi del
regolamento (CEE) del Consiglio n. 1612, del 15 ottobre 1968, e sulle
eventuali discriminazioni indirette in materia di vantaggi sociali,
realizzate dalle leggi dello Stato ove quel lavoratore eserciti
l’attività lavorativa.
Come è noto, il regolamento 1612/68, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità, contempla, a favore dei lavoratori migranti, il divieto di discriminazione in base alla nazionalità e il principio del trattamento nazionale. Per quanto rileva in questa sede, all’art. 7, nn. 1 e 2, esso prevede che «Il lavoratore cittadino di uno Stato membro non può ricevere sul territorio degli altri Stati membri, a motivo della propria cittadinanza, un trattamento diverso da quello dei lavoratori nazionali per quanto concerne le condizioni di impiego e di lavoro, in particolare in materia di retribuzione, licenziamento, reintegrazione professionale o ricollocamento se disoccupato. Egli gode degli stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori nazionali».
In Germania, la legge in materia di assegno per l’educazione dei figli attribuisce il diritto all’assegno a chi, avendo un figlio convivente a carico, se ne prenda cura e non eserciti attività lavorativa ovvero non la eserciti a tempo pieno, purché si tratti di persona con residenza o dimora abituale in Germania, oppure di un cittadino di uno Stato membro dell’UE o di un lavoratore transfrontaliero di uno Stato confinante con la Germania che svolga in Germania un’attività lavorativa di entità non trascurabile. Dal 12 ottobre 2000, l’assegno per l’educazione è in ogni caso dovuto al coniuge, residente in altro Stato membro, di una persona occupata nel pubblico impiego o nella pubblica amministrazione tedesca, per i figli nati dopo il 1° gennaio 2001.
In particolare, nel primo dei casi in esame, il Freistaat Bayern aveva negato l’assegno per l’educazione dei figli alla signora Hartmann, cittadina austriaca disoccupata, sposata a un tedesco, pubblico impiegato in Germania e residente in Austria assieme alla moglie. Il Bundesssozialgerich tedesco, investito del ricorso contro tale rifiuto, ha chiesto alla CGCE di pronunciarsi, in via pregiudiziale ex art. 234, TCE, sulle due seguenti questioni. Anzitutto, se rientri nella nozione di lavoratore migrante, ai sensi del regolamento 1612/68, la situazione del lavoratore che, pur continuando a lavorare nello Stato di cui è cittadino, è divenuto transfrontaliero, avendo spostato la residenza in un altro Stato membro; in caso di risposta positiva, se costituisca una discriminazione indiretta, vietata dall’art. 7, n. 2, del regolamento 1612/68, il rifiuto di corrispondere al coniuge del suddetto lavoratore transfrontaliero l’assegno per l’educazione dei figli, per il motivo che tale coniuge non dimora né risiede abitualmente in Germania.
Sulla prima questione, scartando la tesi – sostenuta dalla Commissione e dai governi britannico e olandese – secondo la quale l’esercizio della libertà di circolazione dei lavoratori presuppone che il cambio di residenza avvenga al solo scopo di esercitare l’attività lavorativa, la Corte ha ritenuto che il trasferimento della residenza, ancorché per ragioni non professionali, non impedisce l’attribuzione della qualità di lavoratore migrante a colui che, pertanto, sia divenuto lavoratore transfrontaliero. In particolare, la CGCE ha avuto cura di ribadire che ogni cittadino comunitario, il quale abbia usufruito del diritto alla libera circolazione dei lavoratori e abbia esercitato un’attività lavorativa in uno Stato diverso da quello di residenza, indipendentemente dal luogo di residenza o di cittadinanza, rientra nella sfera di applicazione dell’art. 39 TCE (sentenza Ritter-Coulais, del 21 febbraio 2006, causa C-152/03, par. 31 s.). Sulla base di tali premesse, essa ha affermato che la situazione di un lavoratore, divenuto transfrontaliero perché, pur continuando a lavorare nello Stato di origine, abbia trasferito in altro Stato membro la propria residenza, è disciplinata dal regolamento 1612/68.
Passando a esaminare la seconda questione sottoposta alla sua attenzione, la Corte ha anzitutto rilevato che l’assegno per l’educazione dei figli costituisce un vantaggio sociale, ai sensi dell’art. 7, n. 2, del regolamento 1612/68 (in questo senso v. già la sentenza del 12 maggio 1998, nel caso Martinez Sala, causa C-85/96, par. 26); quindi, ha precisato che il regolamento richiamato attribuisce il diritto alla libera circolazione a qualsiasi lavoratore, sia esso permanente, stagionale o frontaliero, ovvero eserciti la propria attività in occasione di una prestazione di servizi (4° considerando, regolamento); da tutto ciò, essa ha infine dedotto che ogni lavoratore, cittadino di uno Stato membro, può invocare l’uguaglianza dei vantaggi sociali (così anche la sentenza Meints, del 27 novembre 1997, causa C-57/96, par. 50).
Dato che, nel caso di specie, la richiesta dell’assegno proveniva dalla moglie del lavoratore transfontaliero, la Corte ha chiarito che l’assegno per l’educazione costituisce, in ogni caso, un vantaggio per l’intera famiglia, perché consente a uno dei genitori di dedicarsi a tempo pieno all’educazione del figlio e rappresenta, altresì, un indubbio vantaggio sociale (indiretto) per il coniuge lavoratore, riducendo i suoi obblighi di contribuzione alle spese familiari. Pertanto, il rifiuto di concedere l’assegno alla ricorrente, in quanto non residente o avente dimora abituale in Germania, costituisce una violazione del principio del trattamento nazionale con riguardo ai vantaggi sociali e, in particolare, realizza una discriminazione indiretta ai danni del lavoratore migrante.
Come risulta da consolidata giurisprudenza della CGCE, sono discriminazioni indirette quelle dissimulate, le quali, ancorché si basino su criteri di riferimento diversi dalla nazionalità, conducono al risultato di colpire negativamente i lavoratori che esercitino il diritto alla libera circolazione. Orbene, la scelta di attribuire l’assegno in base al criterio della residenza o dimora abituale in Germania esclude dal beneficio soprattutto i cittadini di altro Paese membro, i quali tendono, di norma, a conservare la residenza o la dimora abituale nel Paese di origine. Dunque, essa potrebbe essere compatibile con il diritto comunitario, solo ove persegua uno scopo meritevole di tutela e si conformi ai principi di necessità e proporzionalità: in altri termini sia obiettivamente necessaria al raggiungimento dello scopo perseguito e commisurata ad esso nei mezzi per ottenerlo.
Per indicazione dello stesso governo tedesco, la normativa in discorso (ossia relativa all’assegno per l’educazione) mira a incentivare le nascite in Germania, consentendo a uno dei genitori di occuparsi dei figli nei loro primi anni di vita, lasciando il lavoro o riducendolo sensibilmente. Ciò giustificherebbe la concessione dell’assegno a chi sia legato al territorio tedesco dall’avervi la residenza o la dimora abituale, ovvero dall’esercitarvi una attività lavorativa di non lieve entità.
Sulla base di queste premesse, la Corte ha affermato che l’utilizzo dei soli criteri della residenza o della dimora abituale violerebbe il suddetto principio di proporzionalità e ha sottolineato che la stessa normativa tedesca ritiene elemento utile e sufficiente a creare un legame stabile col territorio la partecipazione al mercato del lavoro in modo non trascurabile. Pertanto, essa ha concluso che sia contrario al diritto comunitario negare la concessione di un vantaggio sociale, con gli scopi dell’assegno per l’educazione tedesco, in virtù della dimora o residenza all’estero del richiedente, coniuge disoccupato di un lavoratore transfrontaliero che eserciti a tempo pieno un’attività lavorativa nello Stato richiesto.
Per ragioni di contenuto analogo a quelle testé riferite, la CGCE ha dato risposta negativa alla questione pregiudiziale sottoposta al suo giudizio nel caso Geven.
In particolare, la ricorrente, cittadina olandese residente in Olanda, aveva svolto una attività lavorativa in Germania, la quale tuttavia, in base alla legge tedesca, era ritenuta di entità trascurabile. Su queste basi la sua domanda di assegno per l’educazione del figlio era stata respinta dal Land Nordrhein-Westfalen; a seguito di un ricorso della lavoratrice, il Bundesssozialgerich tedesco aveva chiesto alla Corte di giustizia di accertare se fosse contraria al diritto comunitario (in particolare all’art. 7, n. 2, del regolamento 1612/68) l’esclusione dal beneficio dell’assegno di una cittadina straniera, residente in altro Stato membro, che esercitasse in Germania una attività lavorativa di lieve entità.
La Corte, confermando la propria giurisprudenza in argomento (caso Levin, sentenza del 23 marzo 1982, causa 53/81, par. 17), ha rilevato che non incide sulla qualifica di lavoratore, ai fini dell’applicazione delle norme comunitarie sulla libera circolazione, l’esercizio di una attività di entità trascurabile, purché non si tratti di una attività talmente ridotta da essere considerata accessoria o marginale. Attribuita, dunque, la qualifica di lavoratrice transfrontaliera alla signora Geven e accertata la conseguente applicabilità del principio del trattamento nazionale in materia di vantaggi sociali, ai sensi del citato art. 7, n. 2, si è domandata se la disciplina tedesca che esclude la concessione dell’assegno per l’educazione, nelle circostanze dedotte nel ricorso pregiudiziale, rappresentasse una discriminazione indiretta non giustificabile sulla base dei menzionati principi di necessità e proporzionalità. Su questo punto, la Corte ha affermato essere del tutto legittima la scelta del governo tedesco di escludere l’applicazione del beneficio, ove il lavoratore transfrontaliero richiedente non abbia un legame effettivo con il territorio della Germania. In particolare, tale sarebbe la condizione di chi non vi risieda o dimori abitualmente, né vi eserciti una attività lavorativa sufficientemente significativa da consentire una integrazione nella società dello Stato ospite, così da giustificare l’obiettivo di incentivare la nascita di bambini in quel territorio.
Nell’uno, come nell’altro caso appena esaminato, l’ampia definizione di lavoratore transfrontaliero accolta dalla Corte – prescindendo dalla motivazione che ha ispirato lo spostamento della residenza e dando rilievo alla mera circostanza che si risieda in luogo diverso da quello in cui si svolge l’attività lavorativa – è conforme al consolidato orientamento della giurisprudenza comunitaria il quale, in materia di libera circolazione dei lavoratori, si ispira chiaramente al favor laboris. Nella stessa ottica va interpretata l’attribuzione al migrante dei vantaggi sociali previsti per i lavoratori residenti nel territorio (Meints, cit., par. 39, e Martinez Salas, cit., par. 25): in effetti, la CGCE incoraggia la mobilità dei lavoratori anche attraverso il delicato bilanciamento della competenza degli Stati nel disciplinare la politica sociale – i quali, come essa ha ricordato, «dispongono di un’ampia discrezionalità nell’esercizio di tale competenza» (sentenza Geven, par. 27) – con l’esigenza che tale discrezionalità non si traduca nella negazione, formale o sostanziale, dei diritti contemplati dalle norme del TCE relative alle libertà fondamentali (caso Terhoeve, sentenza del 26 gennaio 1999, causa C-18/95, par. 44; caso ITC, sentenza dell’11 gennaio 2007, causa C-208/05, par. 39 s.). Infine, le sentenze commentate sembrano collegarsi idealmente con le più recenti tendenze volte a favorire la circolazione del cittadino europeo, ancorché per ragioni non strettamente professionali.
Come è noto, il regolamento 1612/68, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità, contempla, a favore dei lavoratori migranti, il divieto di discriminazione in base alla nazionalità e il principio del trattamento nazionale. Per quanto rileva in questa sede, all’art. 7, nn. 1 e 2, esso prevede che «Il lavoratore cittadino di uno Stato membro non può ricevere sul territorio degli altri Stati membri, a motivo della propria cittadinanza, un trattamento diverso da quello dei lavoratori nazionali per quanto concerne le condizioni di impiego e di lavoro, in particolare in materia di retribuzione, licenziamento, reintegrazione professionale o ricollocamento se disoccupato. Egli gode degli stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori nazionali».
In Germania, la legge in materia di assegno per l’educazione dei figli attribuisce il diritto all’assegno a chi, avendo un figlio convivente a carico, se ne prenda cura e non eserciti attività lavorativa ovvero non la eserciti a tempo pieno, purché si tratti di persona con residenza o dimora abituale in Germania, oppure di un cittadino di uno Stato membro dell’UE o di un lavoratore transfrontaliero di uno Stato confinante con la Germania che svolga in Germania un’attività lavorativa di entità non trascurabile. Dal 12 ottobre 2000, l’assegno per l’educazione è in ogni caso dovuto al coniuge, residente in altro Stato membro, di una persona occupata nel pubblico impiego o nella pubblica amministrazione tedesca, per i figli nati dopo il 1° gennaio 2001.
In particolare, nel primo dei casi in esame, il Freistaat Bayern aveva negato l’assegno per l’educazione dei figli alla signora Hartmann, cittadina austriaca disoccupata, sposata a un tedesco, pubblico impiegato in Germania e residente in Austria assieme alla moglie. Il Bundesssozialgerich tedesco, investito del ricorso contro tale rifiuto, ha chiesto alla CGCE di pronunciarsi, in via pregiudiziale ex art. 234, TCE, sulle due seguenti questioni. Anzitutto, se rientri nella nozione di lavoratore migrante, ai sensi del regolamento 1612/68, la situazione del lavoratore che, pur continuando a lavorare nello Stato di cui è cittadino, è divenuto transfrontaliero, avendo spostato la residenza in un altro Stato membro; in caso di risposta positiva, se costituisca una discriminazione indiretta, vietata dall’art. 7, n. 2, del regolamento 1612/68, il rifiuto di corrispondere al coniuge del suddetto lavoratore transfrontaliero l’assegno per l’educazione dei figli, per il motivo che tale coniuge non dimora né risiede abitualmente in Germania.
Sulla prima questione, scartando la tesi – sostenuta dalla Commissione e dai governi britannico e olandese – secondo la quale l’esercizio della libertà di circolazione dei lavoratori presuppone che il cambio di residenza avvenga al solo scopo di esercitare l’attività lavorativa, la Corte ha ritenuto che il trasferimento della residenza, ancorché per ragioni non professionali, non impedisce l’attribuzione della qualità di lavoratore migrante a colui che, pertanto, sia divenuto lavoratore transfrontaliero. In particolare, la CGCE ha avuto cura di ribadire che ogni cittadino comunitario, il quale abbia usufruito del diritto alla libera circolazione dei lavoratori e abbia esercitato un’attività lavorativa in uno Stato diverso da quello di residenza, indipendentemente dal luogo di residenza o di cittadinanza, rientra nella sfera di applicazione dell’art. 39 TCE (sentenza Ritter-Coulais, del 21 febbraio 2006, causa C-152/03, par. 31 s.). Sulla base di tali premesse, essa ha affermato che la situazione di un lavoratore, divenuto transfrontaliero perché, pur continuando a lavorare nello Stato di origine, abbia trasferito in altro Stato membro la propria residenza, è disciplinata dal regolamento 1612/68.
Passando a esaminare la seconda questione sottoposta alla sua attenzione, la Corte ha anzitutto rilevato che l’assegno per l’educazione dei figli costituisce un vantaggio sociale, ai sensi dell’art. 7, n. 2, del regolamento 1612/68 (in questo senso v. già la sentenza del 12 maggio 1998, nel caso Martinez Sala, causa C-85/96, par. 26); quindi, ha precisato che il regolamento richiamato attribuisce il diritto alla libera circolazione a qualsiasi lavoratore, sia esso permanente, stagionale o frontaliero, ovvero eserciti la propria attività in occasione di una prestazione di servizi (4° considerando, regolamento); da tutto ciò, essa ha infine dedotto che ogni lavoratore, cittadino di uno Stato membro, può invocare l’uguaglianza dei vantaggi sociali (così anche la sentenza Meints, del 27 novembre 1997, causa C-57/96, par. 50).
Dato che, nel caso di specie, la richiesta dell’assegno proveniva dalla moglie del lavoratore transfontaliero, la Corte ha chiarito che l’assegno per l’educazione costituisce, in ogni caso, un vantaggio per l’intera famiglia, perché consente a uno dei genitori di dedicarsi a tempo pieno all’educazione del figlio e rappresenta, altresì, un indubbio vantaggio sociale (indiretto) per il coniuge lavoratore, riducendo i suoi obblighi di contribuzione alle spese familiari. Pertanto, il rifiuto di concedere l’assegno alla ricorrente, in quanto non residente o avente dimora abituale in Germania, costituisce una violazione del principio del trattamento nazionale con riguardo ai vantaggi sociali e, in particolare, realizza una discriminazione indiretta ai danni del lavoratore migrante.
Come risulta da consolidata giurisprudenza della CGCE, sono discriminazioni indirette quelle dissimulate, le quali, ancorché si basino su criteri di riferimento diversi dalla nazionalità, conducono al risultato di colpire negativamente i lavoratori che esercitino il diritto alla libera circolazione. Orbene, la scelta di attribuire l’assegno in base al criterio della residenza o dimora abituale in Germania esclude dal beneficio soprattutto i cittadini di altro Paese membro, i quali tendono, di norma, a conservare la residenza o la dimora abituale nel Paese di origine. Dunque, essa potrebbe essere compatibile con il diritto comunitario, solo ove persegua uno scopo meritevole di tutela e si conformi ai principi di necessità e proporzionalità: in altri termini sia obiettivamente necessaria al raggiungimento dello scopo perseguito e commisurata ad esso nei mezzi per ottenerlo.
Per indicazione dello stesso governo tedesco, la normativa in discorso (ossia relativa all’assegno per l’educazione) mira a incentivare le nascite in Germania, consentendo a uno dei genitori di occuparsi dei figli nei loro primi anni di vita, lasciando il lavoro o riducendolo sensibilmente. Ciò giustificherebbe la concessione dell’assegno a chi sia legato al territorio tedesco dall’avervi la residenza o la dimora abituale, ovvero dall’esercitarvi una attività lavorativa di non lieve entità.
Sulla base di queste premesse, la Corte ha affermato che l’utilizzo dei soli criteri della residenza o della dimora abituale violerebbe il suddetto principio di proporzionalità e ha sottolineato che la stessa normativa tedesca ritiene elemento utile e sufficiente a creare un legame stabile col territorio la partecipazione al mercato del lavoro in modo non trascurabile. Pertanto, essa ha concluso che sia contrario al diritto comunitario negare la concessione di un vantaggio sociale, con gli scopi dell’assegno per l’educazione tedesco, in virtù della dimora o residenza all’estero del richiedente, coniuge disoccupato di un lavoratore transfrontaliero che eserciti a tempo pieno un’attività lavorativa nello Stato richiesto.
Per ragioni di contenuto analogo a quelle testé riferite, la CGCE ha dato risposta negativa alla questione pregiudiziale sottoposta al suo giudizio nel caso Geven.
In particolare, la ricorrente, cittadina olandese residente in Olanda, aveva svolto una attività lavorativa in Germania, la quale tuttavia, in base alla legge tedesca, era ritenuta di entità trascurabile. Su queste basi la sua domanda di assegno per l’educazione del figlio era stata respinta dal Land Nordrhein-Westfalen; a seguito di un ricorso della lavoratrice, il Bundesssozialgerich tedesco aveva chiesto alla Corte di giustizia di accertare se fosse contraria al diritto comunitario (in particolare all’art. 7, n. 2, del regolamento 1612/68) l’esclusione dal beneficio dell’assegno di una cittadina straniera, residente in altro Stato membro, che esercitasse in Germania una attività lavorativa di lieve entità.
La Corte, confermando la propria giurisprudenza in argomento (caso Levin, sentenza del 23 marzo 1982, causa 53/81, par. 17), ha rilevato che non incide sulla qualifica di lavoratore, ai fini dell’applicazione delle norme comunitarie sulla libera circolazione, l’esercizio di una attività di entità trascurabile, purché non si tratti di una attività talmente ridotta da essere considerata accessoria o marginale. Attribuita, dunque, la qualifica di lavoratrice transfrontaliera alla signora Geven e accertata la conseguente applicabilità del principio del trattamento nazionale in materia di vantaggi sociali, ai sensi del citato art. 7, n. 2, si è domandata se la disciplina tedesca che esclude la concessione dell’assegno per l’educazione, nelle circostanze dedotte nel ricorso pregiudiziale, rappresentasse una discriminazione indiretta non giustificabile sulla base dei menzionati principi di necessità e proporzionalità. Su questo punto, la Corte ha affermato essere del tutto legittima la scelta del governo tedesco di escludere l’applicazione del beneficio, ove il lavoratore transfrontaliero richiedente non abbia un legame effettivo con il territorio della Germania. In particolare, tale sarebbe la condizione di chi non vi risieda o dimori abitualmente, né vi eserciti una attività lavorativa sufficientemente significativa da consentire una integrazione nella società dello Stato ospite, così da giustificare l’obiettivo di incentivare la nascita di bambini in quel territorio.
Nell’uno, come nell’altro caso appena esaminato, l’ampia definizione di lavoratore transfrontaliero accolta dalla Corte – prescindendo dalla motivazione che ha ispirato lo spostamento della residenza e dando rilievo alla mera circostanza che si risieda in luogo diverso da quello in cui si svolge l’attività lavorativa – è conforme al consolidato orientamento della giurisprudenza comunitaria il quale, in materia di libera circolazione dei lavoratori, si ispira chiaramente al favor laboris. Nella stessa ottica va interpretata l’attribuzione al migrante dei vantaggi sociali previsti per i lavoratori residenti nel territorio (Meints, cit., par. 39, e Martinez Salas, cit., par. 25): in effetti, la CGCE incoraggia la mobilità dei lavoratori anche attraverso il delicato bilanciamento della competenza degli Stati nel disciplinare la politica sociale – i quali, come essa ha ricordato, «dispongono di un’ampia discrezionalità nell’esercizio di tale competenza» (sentenza Geven, par. 27) – con l’esigenza che tale discrezionalità non si traduca nella negazione, formale o sostanziale, dei diritti contemplati dalle norme del TCE relative alle libertà fondamentali (caso Terhoeve, sentenza del 26 gennaio 1999, causa C-18/95, par. 44; caso ITC, sentenza dell’11 gennaio 2007, causa C-208/05, par. 39 s.). Infine, le sentenze commentate sembrano collegarsi idealmente con le più recenti tendenze volte a favorire la circolazione del cittadino europeo, ancorché per ragioni non strettamente professionali.