GLI EMENDAMENTI DEL PARLAMENTO EUROPEO SUL CONGEDO DI MATERNITA' E PATERNITA' (*) - Sud in Europa

di Micaela FALCONE    Investire nella famiglia conciliando attività professionale e vita privata: questa è una delle priorità sottese alla più re­cente produzione normativa dell’UE nei settori dell’occupazione e delle politiche sociali, della salute e della sicurezza sul lavoro.
Nell’ultimo anno sono infatti entrate in vigore la direttiva 2010/18/UE, che attua l’accordo quadro riveduto in materia di congedo parentale abrogando la direttiva 96/34/CE e la direttiva 2010/41/UE sulla parità di trattamento dei coniugi coadiuvanti e dei lavoratori autonomi, che riduce il divario normativo rispetto alle prestazioni sociali dei lavoratori subordinati (og­getto di approfondimento ri­spettivamente in V. Di Comite, Tu­tela dei genitori lavoratori e diritto ad un’a­de­guata retribuzione, p. 5 ss. e M. Falcone, Nuo­ve misure di tutela sociale per le lavoratrici autonome e i coniugi coadiuvanti, p. 15 s., n. 2/2010 di questa rivista). Entrambe le direttive fanno parte di un “pacchetto” legislativo presentato dalla Commissione europea che, allineandosi alle priorità in­dividuate dall’agenda so­ciale dell’UE, intende riformulare al­cu­ne disposizioni di settore per pro­muovere l’uguaglian­za di genere nel mercato del lavoro (COM (2008) 635 def.).
Alle misure di conciliazione indicate si aggiunge un’ul­te­riore “proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Con­siglio recante modifica della direttiva 92/85/CEE del Consiglio concernente l’attuazione di misure volte a promuovere il mi­glioramento della sicurezza e della salute sul lavoro delle lavoratrici gestanti, puerpere o in periodo di allattamento” (COM (2008) 637 def., del 3.10.2008). Le modifiche alla di­rettiva 92/85/CEE riguardano, in particolare, le disposizioni re­lative al congedo di maternità, alla sua durata, alla retribuzione e ai diritti e agli obblighi delle donne che fruiscono di tale congedo. Pre­sentata dalla Commissione nell’ottobre del 2008, questa revisione si fonda sul principio della parità di trattamento tra uomini e donne e sul divieto di discriminazione nei confronti di queste ultime con riferimento alle opportunità e alle condizioni di lavoro con i relativi benefici sociali, individuando la propria base giuridica nel combinato disposto dagli articoli 153 e 157 TFUE. Essa fa proprie anche le considerazioni derivanti dall’analisi del declino demografico dell’Unione europea, da cui emer­ge l’importanza di favorire la famiglia e promuovere l’au­mento del tasso di natalità attraverso una legislazione più attenta alle problematiche della maternità e fondata su misure idonee a conciliare efficacemente la vita professionale con quella privata e familiare. In tal modo, riflettendosi in una prospettiva più generale, simili norme contribuirebbero anche a realizzare le condizioni necessarie ad implementare l’occupazione, la crescita economica e la competitività (v. Risoluzione del Parlamento europeo del 21 febbraio 2008 sulla quarta relazione sulla coe­sione economica e sociale, P6-TA(2008)0068).
La proposta di direttiva in esa­me, nonostante non abbia an­cora concluso il proprio iter legisla­tivo (2008/193/COD), è re­centemente balzata agli onori del­la cronaca per gli emendamenti ap­provati il 20 ottobre 2010 dal Par­lamento europeo, più incisivi rispetto al te­sto iniziale della stessa e forieri di notevoli perplessità da parte de­gli Stati membri. Per quanto indubbiamente migliorati­va ri­spetto alla direttiva 92/85/CEE, la riformulazione presentata dalla Commissione è apparsa di­fatti piuttosto timida, tanto da es­sere definita, nella posizione adottata dal Parla­mento europeo in prima lettura, “meno ambiziosa di quanto auspicabile, sia per quanto concerne la riduzione delle asimmetrie tra uomini e donne nel mercato del lavoro, sia per quel che attiene alla promozione dell’equilibrio tra vita professionale e vita privata, soprattutto perché non promuove una genitorialità basata sulla condivisione delle responsabilità”. Sulla base di que­ste motivazioni il Parlamento ha formulato – ed approvato – numerosi emendamenti che modificano la direttiva in modo so­stanziale proiettando la disciplina, inizialmente concentrata esclusivamente sulla tutela delle donne in maternità, verso una dimensione concettuale più ampia che si rivolge alle esigenze di tutto il nucleo familiare, nell’ambito del quale maternità e paternità devono essere intesi quali valori sociali primari e in reciproco equilibrio.
Gli aspetti più interessanti degli emendamenti parlamentari riguardano indubbiamente le modifiche relative alla durata del congedo di maternità, alla tutela della salute e sicurezza delle la­voratrici e all’introduzione del congedo di paternità, che per la prima volta farebbe il suo ingresso nella legislazione del­l’Unio­ne europea.
In merito al primo aspetto il Parlamento ha approvato l’e­stensione della durata minima del congedo di maternità a 20 settimane ininterrotte, evidenziando che le 18 settimane proposte dalla Commissione (in luogo delle attuali 14) costituiscono già una realtà in molti Stati membri e pertanto poco inciderebbero sul quadro normativo degli stessi Stati. Inoltre, tale periodo può ritenersi idoneo a bilanciare l’esigenza di un adeguato recupero fisico post-parto con quella di evitare che la durata eccessiva del congedo possa incidere negativamente sul reinserimento della donna nel mondo del lavoro. Questa disposizione è rafforzata dall’incremento della relativa indennità, in merito alla quale gli emendamenti formulati in prima lettura sanciscono il principio (non vincolante nella proposta originaria) della retribuzione mensile integrale per tutta la durata del congedo, operando così una compressione alla discrezionalità lasciata agli Stati membri in merito alla definizione dei massimali di retribuzione. Mas­simali elevati a non meno dell’85% dell’ultima retribuzione men­sile (o della retribuzione mensile media), al fine di evitare un pregiudizio finanziario o pensionistico delle lavoratrici in maternità.
Riguardo alle disposizioni su salute e sicurezza, il Par­la­men­to europeo ha duramente contestato l’omissione, nel testo della Commissione, di adeguate misure di valutazione dei rischi che possono derivare a quella che è stata definita “salute riproduttiva dei lavoratori”. Mostrando apprensione sul punto, il Parla­men­to ha pertanto introdotto prescrizioni dettagliate per l’in­dividuazione e la gestione dei fattori potenzialmente dannosi presenti negli ambienti di lavoro, incoraggiando un approccio preventivo nel garantire sin dai primi mesi di gravidanza la sicurezza della gestazione e la salute dei lavoratori.
Con grande favore è stata accolta sia dal Parlamento che dall’opinione pubblica la previsione di un congedo di paternità individuale, della durata di 2 settimane, non trasferibile ed integralmente retribuito, fruibile contemporaneamente al congedo di maternità, sia per i genitori naturali che per quelli adottivi ed accessibile anche fuori dal matrimonio. Il diritto conferito ai pa­dri, assente sia nel panorama normativo europeo che nella proposta di direttiva della Commissione, rileva soprattutto perché imprime all’intera disciplina un’impronta innovativa che tiene conto della famiglia come una entità unica. In questa prospettiva, infatti, il congedo di paternità rappresenta lo strumento concreto per una effettiva condivisione della responsabilità genitoriale, producendo effetti positivi in più direzioni: all’interno del­la famiglia, nella misura in cui incoraggia gli uomini ad assumerne le responsabilità e favorisce l’instaurazione di un legame più solido tra padri e figli nei primi giorni di vita del bambino; all’esterno, quale fattore di indebolimento dei persistenti stereotipi sociali di genere che, attribuendo quasi integralmente alle donne le responsabilità familiari, ne ostacolano di fatto l’accesso e l’affermazione nel mondo del lavoro.
Ancora, con riferimento ai diritti connessi al contratto di la­voro, i correttivi proposti dal Parlamento europeo precisano alcuni aspetti del diritto ad essere reintegrati – terminato il congedo – nello stesso posto di lavoro o in un posto equivalente, con la garanzia di beneficiare dei miglioramenti delle condizioni di lavoro che sarebbero intervenuti durante il periodo di as­senza. Per evitare ripercussioni sulle prospettive di carriera del­le lavoratrici, il Parlamento propone anche di introdurre la possibilità di affrontare con il datore di lavoro eventuali situazioni particolari potenzialmente rischiose per il proprio inquadramento professionale, nonché alcuni elementi utili a qualificare senza incertezze il c.d. “posto equivalente” (quali retribuzione, posizione professionale e mansioni svolte). Com­plessivamente positive appaiono anche le modifiche in materia di divieto di licenziamento che, estese anche ai padri fruitori del congedo di paternità, vengono rafforzate dalla possibilità di ottenere una mag­giore flessibilità dell’orario e delle modalità di lavoro e di rifiutare prestazioni straordinarie o di lavoro notturno a motivo della nuova situazione familiare. Sono più rigorosi, inoltre, gli obblighi e le responsabilità riconosciute ai datori di lavoro, funzionali ad assicurare il rispetto effettivo dei diritti delle dipendenti in maternità.
Gli emendamenti illustrati perseguono l’obiettivo di una equi­librata stabilità sociale attraverso modalità diverse rispetto a quelle fino ad oggi utilizzate per conciliare l’attività professionale con la vita privata e familiare. Rispetto alla direttiva 92/85/CEE, infatti, il principio della parità tra uomini e donne trova in questa proposta una efficace declinazione nella dimensione genitoriale dei lavoratori. Ciò emerge considerando che la disciplina in esame promuove (o migliora) strumenti di tutela sociale nei confronti non solo delle donne, quali principali de­tentrici delle responsabilità familiari, ma cerca di distribuire il carico familiare coinvolgendo anche i padri, chiamati a vivere – e condividere – il momento della nascita di un figlio senza la preoccupazione della riduzione dello stipendio o di possibili ri­percussioni in ambito lavorativo. Va in proposito evidenziato che in alcuni Paesi dell’Unione europea, come la Svezia e il Por­togallo, l’esperienza del congedo di paternità (già previsto dal diritto interno) ha prodotto un incremento significativo della richiesta da parte dei papà dei permessi relativi ai congedi pa­rentali facoltativi, determinando di fatto una più equilibrata partecipazione di entrambi i genitori alle dinamiche familiari, con evidente vantaggio per le madri lavoratrici.
Bisogna considerare, del resto, l’impatto che l’adozione della direttiva potrà produrre sui sistemi sociali degli Stati membri. Questa proposta si inserisce, infatti, in un contesto normativo reso estremamente eterogeneo dalla presenza di legislazioni na­zionali differenti, per le quali sarebbe quanto mai utile un intervento normativo diretto ad allineare gli ordinamenti degli Stati membri secondo norme minime che garantiscano una tutela della maternità uniforme e priva di discriminazioni. In Italia, ad esempio, l’entrata in vigore della direttiva, così come emendata, inciderebbe quasi esclusivamente sull’incremento delle in­dennità retributive e sull’introduzione del congedo di paternità poiché le altre previsioni sono, in linea di massima, diritti già acquisiti. Per gli Stati con legislazioni meno favorevoli, invece, l’intervento sarebbe più articolato e faticoso, soprattutto con ri­ferimento al prolungamento del congedo di maternità, alla retribuzione, alla flessibilità e sicurezza nell’organizzazione del la­voro. Proprio in considerazione di queste modifiche alcuni Sta­ti, tra i quali Germania, Francia e Regno Unito, hanno espresso profonde riserve. Le obiezioni agli emendamenti ap­provati dal Parlamento nascono essenzialmente dalle implicazioni economiche che i costi aggiuntivi della riforma produrrebbero sui sistemi previdenziali nazionali, in un momento di crisi economica generale e, in molti Paesi, di tagli proprio alla spesa sociale. Anche la Confederazione delle imprese europee (Business­Europe) ha assunto una posizione critica nei confronti della prospettata disciplina, rilevando l’eccessiva rigidità di alcuni e­men­damenti apportati al rapporto di lavoro che, oltremodo onerosi per i datori di lavoro, potrebbero diventare un de­terrente al­l’as­sunzione delle donne.
Su queste posizioni scarso effetto hanno ottenuto le argo­men­tazioni a sostegno della direttiva, secondo le quali la maggiorazione dei costi sarebbe compensata nel lungo periodo dalle ricadute positive sull’occupazione femminile e sullo stato di salute economica delle famiglie. Considerate le attuali divergenze tra le istituzioni, l’unico dato certo sembra essere un percorso legislativo irto di ostacoli, che difficilmente porterà ad una soluzione condivisa in assenza di ulteriori interventi correttivi. Probabilmente, la difficoltà nel trovare compromessi soddisfacenti tra maternità e occupazione non va affrontata soltanto in termini di bilanciamento tra costi e benefici, ma deve tener conto della più complessa interazione tra le misure prospettate e l’attuale organizzazione del lavoro che, strutturato sul precariato e su forme contrattuali sempre più flessibili, indebolisce alle fondamenta l’efficienza di qualunque sistema di tutela so­ciale.


(*) Il presente studio è stato condotto nell’ambito del progetto di ricerca nazionale PRIN 2007 “Cittadinanza europea e diritti fondamentali nell’attuale processo di integrazione”. Responsabile nazionale, prof. Ennio Trig­giani (PROT. 2007ETKBLF).