IL TRATTATO COSTITUZIONALE. CONQUISTE E PROBLEMI APERTI
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La ratifica parlamentare del nuovo Trattato costituzionale da parte dell’Italia è stato un passo importante. Ma dietro il vasto consenso registrato (con il voto contrario solo della Lega Nord e di Rifondazione comunista), si nascondono ancora una volta nodi irrisolti: un dibattito ancora rinviato che prima o poi riemergerà con forza. È giusto affermare che il dibattito sulla Costituzione è il punto nevralgico dell’attuale situazione europea e in questo il voto italiano serve ed è positivo. Può aiutare la ratifica in Stati le cui opinioni pubbliche sono più divise. È bene da un lato sottolineare i grandi progressi che la Costituzione realizza. Non sarebbe saggio tuttavia sottacere l’esistenza anche in Italia di un nuovo euroscetticismo diffuso in vari ambienti sociali, politici e culturali. Questa nota non pretende di esaurire un tema vastissimo, ma si limita ad indicare alcuni punti di divergenza che sono emersi nel corso degli ultimi anni.
Il testo della Costituzione non è interamente nuovo, e, secondo un’importante scuola giuridica (J.V. Louis ad esempio, ma anche J.H.H.Weiler) può essere definito come un approdo della storia dell’integrazione che ci ha accompagnato fino ad oggi come un coronamento di una tendenza costituzionale esistente in nuce già nel Trattato di Roma.
Le opposizioni ed esitazioni espresse dal Consiglio europeo vanno prese con grande serietà. Esse contraddicono la Dichiarazione di Laeken del 2001, in cui 25 Stati avevano deciso di lanciare attraverso la Convenzione, un processo democratico per la riforma dei Trattati che avrebbero regolamentato il loro futuro. Tali Stati avevano deciso ancora una volta al Consiglio europeo di Laeken, al massimo livello della loro sovranità, di autolimitare questa stessa sovranità, ponendo in essere la Convenzione, un’istanza democratica ed aperta che li consigliasse nell’esercizio di una loro competenza essenziale. Hanno così confermato che la caratteristica dell’Unione Europea è il power-sharing, cioè l’autolimitazione della sovranità, dando luogo ad un evento di notevole importanza, in prospettiva storica. Poiché non esistono precedenti di questa natura. La mia opinione è che, entro certi limiti, il ritardo provocato dallo smacco del Consiglio europeo di Bruxelles del dicembre 2003 non sia affatto drammatico. Anzi consenta di rafforzare il consenso su aspetti centrali dell’organizzazione del potere europeo. La empasse del 2003/4 era transitoria o rivela una reticenza profonda, radicata in parti importanti della opinione pubblica e che inciderà sulla ratifica?
Non va sottovalutato il carattere sensazionale dei progressi realizzati: il nuovo Trattato, costituzionale, più avanzato di qualunque Trattato precedente, è stato approvato da 25 Capi di Stato e di Governo ed elaborato dalla Convenzione con la partecipazione anche di Romania, Bulgaria e Turchia. Importanti questioni controverse sono già state superate positivamente, oltre il mandato iniziale e qualunque speranza:
- il nuovo Ministro degli Esteri dell’UE (Per chi vuole approfondire, il ruolo dell’UE nel mondo, analizzato anche nella sua dimensione istituzionale: M. TELO’, Europa, potenza civile, Laterza, Bari, 2004),
- la Presidenza stabile del Consiglio europeo,
- la nuova suddivisione delle competenze,
- l’inclusione della Carta dei diritti come seconda parte del Trattato,
- il rafforzamento dei poteri codecisione del PE,
- la semplificazione dei trattati e la personalità internazionale unica dell’Unione,
- i progressi verso uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia,
- i progressi verso l’Europa sociale e la democrazia sovranazionale,
- l’estensione delle aree in cui il Consiglio voterà a maggioranza qualificata.
Si tratta di elementi chiave che rafforzeranno sia la legittimità che l’efficienza della costruzione europea. Certo non è l’ideale, molte critiche sono giustificate, particolarmente se mi consentite al Preambolo, che non evoca adeguatamente la memoria delle tragedie della storia europea, tema che sarebbe riduttivo considerare solo italo-tedesco e che è costitutivo dell’identità politica comune.
Sarebbe stato meglio che alle elezioni europee del giugno 2004 tutti i cittadini europei dell’Est e dell’Ovest avessero già potuto disporre di una costituzione già approvata dal Consiglio europeo e non solo dalla Convenzione. I costi di un ritardo sono considerevoli e spiegano in parte la partecipazione al voto più bassa a causa proprio della battuta d’arresto segnata tra il dicembre 2003 e il giugno 2004.
Vista sul lungo termine, l’Unione europea sta facendo progressi straordinari: La proposta costituzionale è stata elaborata secondo una procedura aperta come mai nella storia dell’umanità è stato un Trattato. Jacques Delors in occasione della presentazione del suo libro di “Mémoires” a Bruxelles (J. DELORS, Mémoires, Plon, Parigi, 2004), aveva invitato ad attendere che il tempo calmasse la spinta nazionalista e le pressioni esterne che hanno frenato la firma finale del Trattato costituzionale; il funzionalismo ottimista aveva ancora una volta ragione e nel giugno del 2004 è giunta la firma anche di Polonia e Spagna.
Il riferimento all’idea kantiana di patto d’associazione tra Stati di diritto è al riguardo pertinente. Infatti diversi elementi della nuova Costituzione europea rafforzano la democrazia e lo status del cittadino europeo: i poteri del Parlamento europeo, la democrazia partecipativa, la democrazia sociale, la trasparenza. Desidero qui soffermarmi su due punti. Il primo è la scelta del criterio della maggioranza qualificata. La Convenzione dice che è antidemocratico ignorare il dato demografico (e la necessità di considerare una doppia maggioranza di Stati e di popolazioni): se così fosse l’Unione Europea sarebbe una semplice unione di Stati che ignora che esistano nazioni con una popolazione più che doppia rispetto ad altre, e impone eguali diritti in seno al Consiglio. Quindi l’esigenza democratica che si esprime nel senso della doppia maggioranza, di Stati e popolazione nel calcolo della maggioranza qualificata al Consiglio è un tema di grande importanza democratica: l’art. I-25, è stato molto contestato, ma nel fondo, era irrinunciabile.
Il secondo punto di divergenza è stato il rapporto fra ciò che concretamente si può realizzare in un’Unione di 25 Stati, che fra dieci anni potranno diventare 30, e ciò che si può e si deve fare, come nucleo dell’Europa e gruppo di Paesi che continuano a portare avanti una più profonda dinamica d’integrazione. In Italia si è discusso e si discuterà animatamente proprio di questo. Il Presidente Ciampi, al proposito ha sottolineato che la necessità di un motore per l’Unione Europea, per la dinamica dell’integrazione, è un fattore assolutamente rilevante, fondamentale in passato ed ancor più per il futuro. Può il nucleo dei sei Paesi fondatori costituirne ancora l’anima? Oggi il tema è enormemente complicato dalle sue implicazioni internazionali: la vera questione non è soltanto inerente alla dinamica dell’integrazione, ma anche all’autonomia politica internazionale dell’Europa – anche questo un tema kantiano –, il rapporto fra libertà politica e potenza civile, potenza civile che deve essere dotata di autonomia politica nel contesto internazionale.
Alcuni degli Stati europei sono sensibili a questo tema più di altri. E ciò pone la questione del nucleo centrale europeo come nucleo aperto, non esclusivo, non extra-Trattato, come direttorio di fatto, ma come avanguardia dinamica e aperta agli altri. Quel che possiamo dire è che è quindi paradossale che nazioni come la Spagna di Aznar e la Polonia di Miller nel dicembre 2003, durante la presidenza italiana, si siano schierate contro una cooperazione rafforzata entro una cornice istituzionale comune, come previsto dalla bozza di Costituzione e nel febbraio del 2004 questi Paesi si stupiscano dinanzi a un rischio di Direttorio de facto di Germania, Francia e Gran Bretagna. Quel che avviene dovrebbe spingere ad una attenta riflessione, anche in Italia. Occorre capire che solo il rafforzamento delle istituzioni dell’UE può evitare il ritorno alla logica delle grandi potenze. Invece di contrapposizioni fra vecchia e nuova Europa l’UE ha bisogno di Istituzioni politiche comuni più forti, rispettose delle tradizioni nazionali, ma espressione di un’identità politica comune, così come di una flessibilità per cooperazioni rafforzate o strutturate, tra un avanguardia di paesi, come proposto dalla Costituzione, quindi di una cooperazione, entro una cornice istituzionale comune, sancita dalla Costituzione.
Queste divergenze riemergeranno con forza se una parte dei Paesi europei non ratificherà il Trattato entro due anni dalla sua approvazione da parte del Consiglio europeo del giugno 2004. Un protocollo annesso prevede infatti che la questione sia affrontata dal Consiglio europeo. È necessario che per quell’appuntamento sia mobilitata la volontà di più di venti Paesi per andare avanti in ogni caso nella costruzione europea, senza farsi bloccare da paesi che, temporaneamente o no, sono lontani dall’idea di un’Unione politica.
Il testo della Costituzione non è interamente nuovo, e, secondo un’importante scuola giuridica (J.V. Louis ad esempio, ma anche J.H.H.Weiler) può essere definito come un approdo della storia dell’integrazione che ci ha accompagnato fino ad oggi come un coronamento di una tendenza costituzionale esistente in nuce già nel Trattato di Roma.
Le opposizioni ed esitazioni espresse dal Consiglio europeo vanno prese con grande serietà. Esse contraddicono la Dichiarazione di Laeken del 2001, in cui 25 Stati avevano deciso di lanciare attraverso la Convenzione, un processo democratico per la riforma dei Trattati che avrebbero regolamentato il loro futuro. Tali Stati avevano deciso ancora una volta al Consiglio europeo di Laeken, al massimo livello della loro sovranità, di autolimitare questa stessa sovranità, ponendo in essere la Convenzione, un’istanza democratica ed aperta che li consigliasse nell’esercizio di una loro competenza essenziale. Hanno così confermato che la caratteristica dell’Unione Europea è il power-sharing, cioè l’autolimitazione della sovranità, dando luogo ad un evento di notevole importanza, in prospettiva storica. Poiché non esistono precedenti di questa natura. La mia opinione è che, entro certi limiti, il ritardo provocato dallo smacco del Consiglio europeo di Bruxelles del dicembre 2003 non sia affatto drammatico. Anzi consenta di rafforzare il consenso su aspetti centrali dell’organizzazione del potere europeo. La empasse del 2003/4 era transitoria o rivela una reticenza profonda, radicata in parti importanti della opinione pubblica e che inciderà sulla ratifica?
Non va sottovalutato il carattere sensazionale dei progressi realizzati: il nuovo Trattato, costituzionale, più avanzato di qualunque Trattato precedente, è stato approvato da 25 Capi di Stato e di Governo ed elaborato dalla Convenzione con la partecipazione anche di Romania, Bulgaria e Turchia. Importanti questioni controverse sono già state superate positivamente, oltre il mandato iniziale e qualunque speranza:
- il nuovo Ministro degli Esteri dell’UE (Per chi vuole approfondire, il ruolo dell’UE nel mondo, analizzato anche nella sua dimensione istituzionale: M. TELO’, Europa, potenza civile, Laterza, Bari, 2004),
- la Presidenza stabile del Consiglio europeo,
- la nuova suddivisione delle competenze,
- l’inclusione della Carta dei diritti come seconda parte del Trattato,
- il rafforzamento dei poteri codecisione del PE,
- la semplificazione dei trattati e la personalità internazionale unica dell’Unione,
- i progressi verso uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia,
- i progressi verso l’Europa sociale e la democrazia sovranazionale,
- l’estensione delle aree in cui il Consiglio voterà a maggioranza qualificata.
Si tratta di elementi chiave che rafforzeranno sia la legittimità che l’efficienza della costruzione europea. Certo non è l’ideale, molte critiche sono giustificate, particolarmente se mi consentite al Preambolo, che non evoca adeguatamente la memoria delle tragedie della storia europea, tema che sarebbe riduttivo considerare solo italo-tedesco e che è costitutivo dell’identità politica comune.
Sarebbe stato meglio che alle elezioni europee del giugno 2004 tutti i cittadini europei dell’Est e dell’Ovest avessero già potuto disporre di una costituzione già approvata dal Consiglio europeo e non solo dalla Convenzione. I costi di un ritardo sono considerevoli e spiegano in parte la partecipazione al voto più bassa a causa proprio della battuta d’arresto segnata tra il dicembre 2003 e il giugno 2004.
Vista sul lungo termine, l’Unione europea sta facendo progressi straordinari: La proposta costituzionale è stata elaborata secondo una procedura aperta come mai nella storia dell’umanità è stato un Trattato. Jacques Delors in occasione della presentazione del suo libro di “Mémoires” a Bruxelles (J. DELORS, Mémoires, Plon, Parigi, 2004), aveva invitato ad attendere che il tempo calmasse la spinta nazionalista e le pressioni esterne che hanno frenato la firma finale del Trattato costituzionale; il funzionalismo ottimista aveva ancora una volta ragione e nel giugno del 2004 è giunta la firma anche di Polonia e Spagna.
Il riferimento all’idea kantiana di patto d’associazione tra Stati di diritto è al riguardo pertinente. Infatti diversi elementi della nuova Costituzione europea rafforzano la democrazia e lo status del cittadino europeo: i poteri del Parlamento europeo, la democrazia partecipativa, la democrazia sociale, la trasparenza. Desidero qui soffermarmi su due punti. Il primo è la scelta del criterio della maggioranza qualificata. La Convenzione dice che è antidemocratico ignorare il dato demografico (e la necessità di considerare una doppia maggioranza di Stati e di popolazioni): se così fosse l’Unione Europea sarebbe una semplice unione di Stati che ignora che esistano nazioni con una popolazione più che doppia rispetto ad altre, e impone eguali diritti in seno al Consiglio. Quindi l’esigenza democratica che si esprime nel senso della doppia maggioranza, di Stati e popolazione nel calcolo della maggioranza qualificata al Consiglio è un tema di grande importanza democratica: l’art. I-25, è stato molto contestato, ma nel fondo, era irrinunciabile.
Il secondo punto di divergenza è stato il rapporto fra ciò che concretamente si può realizzare in un’Unione di 25 Stati, che fra dieci anni potranno diventare 30, e ciò che si può e si deve fare, come nucleo dell’Europa e gruppo di Paesi che continuano a portare avanti una più profonda dinamica d’integrazione. In Italia si è discusso e si discuterà animatamente proprio di questo. Il Presidente Ciampi, al proposito ha sottolineato che la necessità di un motore per l’Unione Europea, per la dinamica dell’integrazione, è un fattore assolutamente rilevante, fondamentale in passato ed ancor più per il futuro. Può il nucleo dei sei Paesi fondatori costituirne ancora l’anima? Oggi il tema è enormemente complicato dalle sue implicazioni internazionali: la vera questione non è soltanto inerente alla dinamica dell’integrazione, ma anche all’autonomia politica internazionale dell’Europa – anche questo un tema kantiano –, il rapporto fra libertà politica e potenza civile, potenza civile che deve essere dotata di autonomia politica nel contesto internazionale.
Alcuni degli Stati europei sono sensibili a questo tema più di altri. E ciò pone la questione del nucleo centrale europeo come nucleo aperto, non esclusivo, non extra-Trattato, come direttorio di fatto, ma come avanguardia dinamica e aperta agli altri. Quel che possiamo dire è che è quindi paradossale che nazioni come la Spagna di Aznar e la Polonia di Miller nel dicembre 2003, durante la presidenza italiana, si siano schierate contro una cooperazione rafforzata entro una cornice istituzionale comune, come previsto dalla bozza di Costituzione e nel febbraio del 2004 questi Paesi si stupiscano dinanzi a un rischio di Direttorio de facto di Germania, Francia e Gran Bretagna. Quel che avviene dovrebbe spingere ad una attenta riflessione, anche in Italia. Occorre capire che solo il rafforzamento delle istituzioni dell’UE può evitare il ritorno alla logica delle grandi potenze. Invece di contrapposizioni fra vecchia e nuova Europa l’UE ha bisogno di Istituzioni politiche comuni più forti, rispettose delle tradizioni nazionali, ma espressione di un’identità politica comune, così come di una flessibilità per cooperazioni rafforzate o strutturate, tra un avanguardia di paesi, come proposto dalla Costituzione, quindi di una cooperazione, entro una cornice istituzionale comune, sancita dalla Costituzione.
Queste divergenze riemergeranno con forza se una parte dei Paesi europei non ratificherà il Trattato entro due anni dalla sua approvazione da parte del Consiglio europeo del giugno 2004. Un protocollo annesso prevede infatti che la questione sia affrontata dal Consiglio europeo. È necessario che per quell’appuntamento sia mobilitata la volontà di più di venti Paesi per andare avanti in ogni caso nella costruzione europea, senza farsi bloccare da paesi che, temporaneamente o no, sono lontani dall’idea di un’Unione politica.