L'INTEGRAZIONE EUROPEA TRA SUSSIDIARIETA' E REGIONALIZZAZIONE
Archivio > Anno 2005 > Giugno 2005
Gli
insigni studiosi relatori di questo incontro hanno analizzato in
profondità le novità previste dal Trattato per la Costituzione europea.
Personalmente non mi addentrerò negli aspetti giuridici, che non sono di
mia competenza; forse questo rispetto dei campi d’azione mi ha favorito
dell’occasione di trovarmi di nuovo in quest’Aula Magna dopo qualche
anno e con alcuni degli stessi protagonisti di allora.
Mi limiterò a poche considerazioni più di ordine politico, con riferimento al dibattito interno ed europeo, legate al processo di ratifica del secondo Trattato di Roma.
Prima di tutto siamo favorevoli alla ratifica del Trattato per la Costituzione europea malgrado l’insoddisfazione ed il giudizio negativo su molte parti di esso. Siamo favorevoli perché mette un po’ di ordine ad un insieme di procedure necessarie per evitare la paralisi ed il caos in una Unione a 25 regolata dall’attuale Trattato di Nizza del 2000. Ma anche perché, includendo nel testo il principio di sussidiarietà, per la prima volta, fin dai primi articoli, si riconosce un ruolo importante ai poteri territoriali europei. Di questo risultato siamo particolarmente soddisfatti perché è stato ottenuto in seguito ad un costante e paziente impegno nelle diverse sedi, compresa quella della Convenzione per la Costituzione europea ed il gruppo di contatto diretto dal Vice Presidente, il belga Deanne. Un lavoro di approfondimento e di proposta legato in gran parte al contributo di una lunga esperienza maturata negli ultimi cinquant’anni dal CCRE (Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa) e dai risultati conseguiti con l’applicazione della Carta europea delle autonomie locali del Consiglio d’Europa del 1985, della quale quest’anno stiamo celebrando il 20° Anniversario.
L’esperienza della Carta europea del Consiglio d’Europa, che trovò le sue radici storiche nella “Carta delle libertà locali” del CCRE del 1953, è stata estremamente positiva per far avanzare la democrazia nel nostro continente. Gli obiettivi della partecipazione e del coinvolgimento delle collettività territoriali nel processo decisionale legislativo e quello della loro autonomia impositiva (la disponibilità di risorse adeguate ai loro compiti), ha spinto le riforme istituzionali in molti Stati membri del Consiglio d’Europa, in alcuni casi verso un decentramento amministrativo, in altri, come in Italia, verso le riforme di tipo federale o propriamente federali. Ovunque, in Europa, oggi si dibatte di sussidiarietà e di regionalizzazione. Lo stesso Consiglio d’Europa, tramite il suo Congresso dei Poteri locali e regionali, ha elaborato una Carta dell’autonomia regionale, oggi all’approvazione del Comitato dei Ministri dei 46 Paesi membri del Consiglio d’Europa.
La decisione dell’Assemblea parlamentare e del Comitato dei Ministri di mettere come condizione per l’ingresso nel Consiglio d’Europa dei nuovi Stati dopo il 1989, la firma e la ratifica della Carta europea dell’autonomia locale, è stata una spinta fondamentale per avviare il processo di riforme in quei Paesi e favorire il radicamento democratico con più forti rapporti di fiducia tra cittadini e nuove istituzioni. Sono stati quindici anni, ma non è per questo terminato, di lavoro costruttivo, di sostegno, di consulenza, di monitoraggio sull’operato in materia di riforme dei Governi e dei Parlamenti nazionali, di formazione, soprattutto di formazione dei nuovi dirigenti politici ed amministrativi chiamati a governare e far funzionare le istituzioni ed i servizi locali.
Insieme al Congresso dei Poteri locali e regionali del Consiglio d’Europa, un ruolo importante è stato svolto in questa direzione dal CCRE e dalle sue Sezioni nazionali, come la nostra, ed è anche grazie a tale impegno se oggi al Parlamento europeo ed al Comitato delle Regioni siedono molti e bravi nostri colleghi, con i quali si sono stretti anche forti legami umani e di amicizia.
Ho parlato di un lavoro che deve continuare, non solo perché la democrazia è un processo in continuo sviluppo, ma soprattutto perché esistono ancora nel nostro continente molte situazioni a rischio, nelle quali le riforme non sono completate e la democrazia, anche quella locale, non si è ancora completamente consolidata.
Ma tornando al Trattato per la Costituzione europea ed al dibattito di oggi, voglio dire qualcosa su un aspetto importante che ci riguarda.
Si è detto che siamo soddisfatti per l’inclusione, nel Trattato del principio di sussidiarietà, che va realizzato partendo dai poteri territoriali fino all’Unione europea e viceversa, e che non sia limitato al rapporto tra Unione europea e Stati membri. Collegato a questo, è il riconoscimento al Comitato delle Re-gioni di adire alla Corte europea per tutelare sull’applicazione di tale principio. Questo risultato non era in partenza scontato. Era stata, invece, fin da principio la nostra proposta, che riteniamo ancora oggi la più valida, rispetto a quelle allora avanzate di riconoscere tale diritto alle singole regioni o solo ai Parlamenti nazionali. La prima proposta ci sembrava pericolosa per il funzionamento delle istituzioni comunitarie, la seconda insufficiente a rappresentare una garanzia per tutte le istituzioni; va bene per i rapporti tra Unione Europea e Stati membri, ma non per tutelare il principio di sussidiarietà, per esempio, per le regioni e i loro poteri. Non sarà facile, in un breve spazio di tempo (sei settimane), avere una posizione comune di almeno un terzo dei Parlamenti nazionali, mentre riteniamo che sia più efficace se è il Comitato delle Regioni, che rappresenta tutte le collettività territoriali dell’Unione europea, a ricorrere alla Corte europea qualora ne ravvisasse la necessità. I contributi e gli approfondimenti di oggi mi sembra si siano concentrati troppo sul ruolo dei Parlamenti nazionali e poco sul fatto che il rispetto del principio non riguarda le competenze esclusive dell’Unione europea, ma solo quelle concorrenti e di esclusiva competenza degli Stati membri.
In questo senso il ruolo del Comitato delle Regioni lo inquadrerei, più che in una funzione “sindacale”, nella prospettiva del miglioramento della qualità legislativa. Importante sarà come e da quando far scattare l’allarme precoce. Come procedere, da parte del Comitato delle Regioni, sulla modalità di azione, sulla procedura, come definire i meccanismi di controllo della sussidiarietà. Sicuramente sarà necessario, come è stato rilevato, definire, sull’applicazione dell’allarme precoce, anche i rapporti tra Parlamenti nazionali e Regioni, anche per i tempi stretti a disposizione.
Nell’ambito delle consultazioni obbligatorie e facoltative delle Istituzioni europee, il Comitato delle Regioni potrà essere il più pronto a rilevare le violazioni delle regole della sussidiarietà, proprio per il suo carattere unitario e sopranazionale; ma con ciò, anche a prevenire un gravoso contenzioso presso la Corte tale da ostacolare l’obiettivo della efficienza ed efficacia delle istituzioni comunitarie. Del resto, ma questo non dovrebbe essere per noi motivo inibitorio, la Corte di Giustizia si è dimostrata reticente a valutare le violazioni del principio di sussidiarietà, in quanto tende a condividere il punto di vista della Commissione.
Per terminare, vorrei approfittare della presenza degli studiosi per chiedere loro un sostegno, essendo cultori di diritto comunitario e pertanto penso anche europeisti, in due direzioni: la prima, di fronte alle lacune e contraddizioni del testo del Trattato costituzionale, di indicare soluzioni che spingano in avanti e rafforzino il processo unitario dell’Europa; la seconda, indicare sul piano giuridico tutte le opportunità che ci sono oggi offerte affinché, al di là della volontà politica dei governi che trovo deboli e mediocri, molte delle cose previste dal testo alla ratifica possano essere decise ed avviate senza attendere la fine di ottobre del 2006. In tal modo si può contribuire a dare sostegno alle ratifiche ed anche evitare di perdere quasi due anni e non partire da fermi a quella data.
Lo stesso spirito costruttivo andrà adottato e praticato a maggior ragione nel caso che uno o più Stati membri non dovessero ratificare il Trattato, e si dovesse far ricorso alle procedure previste dall’Allegato 30 del Trattato stesso che, credo, - non vuole essere un’invasione di campo – indicando le procedure di ratifica ha in sé valore giuridico ed in quanto tale da rispettare e da applicare anche nello spirito positivo che ne è implicito.
Mi limiterò a poche considerazioni più di ordine politico, con riferimento al dibattito interno ed europeo, legate al processo di ratifica del secondo Trattato di Roma.
Prima di tutto siamo favorevoli alla ratifica del Trattato per la Costituzione europea malgrado l’insoddisfazione ed il giudizio negativo su molte parti di esso. Siamo favorevoli perché mette un po’ di ordine ad un insieme di procedure necessarie per evitare la paralisi ed il caos in una Unione a 25 regolata dall’attuale Trattato di Nizza del 2000. Ma anche perché, includendo nel testo il principio di sussidiarietà, per la prima volta, fin dai primi articoli, si riconosce un ruolo importante ai poteri territoriali europei. Di questo risultato siamo particolarmente soddisfatti perché è stato ottenuto in seguito ad un costante e paziente impegno nelle diverse sedi, compresa quella della Convenzione per la Costituzione europea ed il gruppo di contatto diretto dal Vice Presidente, il belga Deanne. Un lavoro di approfondimento e di proposta legato in gran parte al contributo di una lunga esperienza maturata negli ultimi cinquant’anni dal CCRE (Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa) e dai risultati conseguiti con l’applicazione della Carta europea delle autonomie locali del Consiglio d’Europa del 1985, della quale quest’anno stiamo celebrando il 20° Anniversario.
L’esperienza della Carta europea del Consiglio d’Europa, che trovò le sue radici storiche nella “Carta delle libertà locali” del CCRE del 1953, è stata estremamente positiva per far avanzare la democrazia nel nostro continente. Gli obiettivi della partecipazione e del coinvolgimento delle collettività territoriali nel processo decisionale legislativo e quello della loro autonomia impositiva (la disponibilità di risorse adeguate ai loro compiti), ha spinto le riforme istituzionali in molti Stati membri del Consiglio d’Europa, in alcuni casi verso un decentramento amministrativo, in altri, come in Italia, verso le riforme di tipo federale o propriamente federali. Ovunque, in Europa, oggi si dibatte di sussidiarietà e di regionalizzazione. Lo stesso Consiglio d’Europa, tramite il suo Congresso dei Poteri locali e regionali, ha elaborato una Carta dell’autonomia regionale, oggi all’approvazione del Comitato dei Ministri dei 46 Paesi membri del Consiglio d’Europa.
La decisione dell’Assemblea parlamentare e del Comitato dei Ministri di mettere come condizione per l’ingresso nel Consiglio d’Europa dei nuovi Stati dopo il 1989, la firma e la ratifica della Carta europea dell’autonomia locale, è stata una spinta fondamentale per avviare il processo di riforme in quei Paesi e favorire il radicamento democratico con più forti rapporti di fiducia tra cittadini e nuove istituzioni. Sono stati quindici anni, ma non è per questo terminato, di lavoro costruttivo, di sostegno, di consulenza, di monitoraggio sull’operato in materia di riforme dei Governi e dei Parlamenti nazionali, di formazione, soprattutto di formazione dei nuovi dirigenti politici ed amministrativi chiamati a governare e far funzionare le istituzioni ed i servizi locali.
Insieme al Congresso dei Poteri locali e regionali del Consiglio d’Europa, un ruolo importante è stato svolto in questa direzione dal CCRE e dalle sue Sezioni nazionali, come la nostra, ed è anche grazie a tale impegno se oggi al Parlamento europeo ed al Comitato delle Regioni siedono molti e bravi nostri colleghi, con i quali si sono stretti anche forti legami umani e di amicizia.
Ho parlato di un lavoro che deve continuare, non solo perché la democrazia è un processo in continuo sviluppo, ma soprattutto perché esistono ancora nel nostro continente molte situazioni a rischio, nelle quali le riforme non sono completate e la democrazia, anche quella locale, non si è ancora completamente consolidata.
Ma tornando al Trattato per la Costituzione europea ed al dibattito di oggi, voglio dire qualcosa su un aspetto importante che ci riguarda.
Si è detto che siamo soddisfatti per l’inclusione, nel Trattato del principio di sussidiarietà, che va realizzato partendo dai poteri territoriali fino all’Unione europea e viceversa, e che non sia limitato al rapporto tra Unione europea e Stati membri. Collegato a questo, è il riconoscimento al Comitato delle Re-gioni di adire alla Corte europea per tutelare sull’applicazione di tale principio. Questo risultato non era in partenza scontato. Era stata, invece, fin da principio la nostra proposta, che riteniamo ancora oggi la più valida, rispetto a quelle allora avanzate di riconoscere tale diritto alle singole regioni o solo ai Parlamenti nazionali. La prima proposta ci sembrava pericolosa per il funzionamento delle istituzioni comunitarie, la seconda insufficiente a rappresentare una garanzia per tutte le istituzioni; va bene per i rapporti tra Unione Europea e Stati membri, ma non per tutelare il principio di sussidiarietà, per esempio, per le regioni e i loro poteri. Non sarà facile, in un breve spazio di tempo (sei settimane), avere una posizione comune di almeno un terzo dei Parlamenti nazionali, mentre riteniamo che sia più efficace se è il Comitato delle Regioni, che rappresenta tutte le collettività territoriali dell’Unione europea, a ricorrere alla Corte europea qualora ne ravvisasse la necessità. I contributi e gli approfondimenti di oggi mi sembra si siano concentrati troppo sul ruolo dei Parlamenti nazionali e poco sul fatto che il rispetto del principio non riguarda le competenze esclusive dell’Unione europea, ma solo quelle concorrenti e di esclusiva competenza degli Stati membri.
In questo senso il ruolo del Comitato delle Regioni lo inquadrerei, più che in una funzione “sindacale”, nella prospettiva del miglioramento della qualità legislativa. Importante sarà come e da quando far scattare l’allarme precoce. Come procedere, da parte del Comitato delle Regioni, sulla modalità di azione, sulla procedura, come definire i meccanismi di controllo della sussidiarietà. Sicuramente sarà necessario, come è stato rilevato, definire, sull’applicazione dell’allarme precoce, anche i rapporti tra Parlamenti nazionali e Regioni, anche per i tempi stretti a disposizione.
Nell’ambito delle consultazioni obbligatorie e facoltative delle Istituzioni europee, il Comitato delle Regioni potrà essere il più pronto a rilevare le violazioni delle regole della sussidiarietà, proprio per il suo carattere unitario e sopranazionale; ma con ciò, anche a prevenire un gravoso contenzioso presso la Corte tale da ostacolare l’obiettivo della efficienza ed efficacia delle istituzioni comunitarie. Del resto, ma questo non dovrebbe essere per noi motivo inibitorio, la Corte di Giustizia si è dimostrata reticente a valutare le violazioni del principio di sussidiarietà, in quanto tende a condividere il punto di vista della Commissione.
Per terminare, vorrei approfittare della presenza degli studiosi per chiedere loro un sostegno, essendo cultori di diritto comunitario e pertanto penso anche europeisti, in due direzioni: la prima, di fronte alle lacune e contraddizioni del testo del Trattato costituzionale, di indicare soluzioni che spingano in avanti e rafforzino il processo unitario dell’Europa; la seconda, indicare sul piano giuridico tutte le opportunità che ci sono oggi offerte affinché, al di là della volontà politica dei governi che trovo deboli e mediocri, molte delle cose previste dal testo alla ratifica possano essere decise ed avviate senza attendere la fine di ottobre del 2006. In tal modo si può contribuire a dare sostegno alle ratifiche ed anche evitare di perdere quasi due anni e non partire da fermi a quella data.
Lo stesso spirito costruttivo andrà adottato e praticato a maggior ragione nel caso che uno o più Stati membri non dovessero ratificare il Trattato, e si dovesse far ricorso alle procedure previste dall’Allegato 30 del Trattato stesso che, credo, - non vuole essere un’invasione di campo – indicando le procedure di ratifica ha in sé valore giuridico ed in quanto tale da rispettare e da applicare anche nello spirito positivo che ne è implicito.