LA STRATEGIA EUROPEA PER L'ATTUAZIONE DELLA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI
Archivio > Anno 2010 > Dicembre 2010
di Angela RIETI La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, solennemente proclamata a Nizza il 7 dicembre del 2000 dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione e riproclamata, con alcuni adattamenti, a larghissima maggioranza dalle medesime Istituzioni a Strasburgo il 12 dicembre 2007, è stata inizialmente concepita come uno strumento politico dall’alto valore simbolico ma privo di efficacia giuridica vincolante. Con la sua adozione, l’Unione europea si è dotata di un catalogo di diritti estremamente innovativo. In tale documento, infatti, sono enunciati oltre a diritti e principi tradizionali, già sanciti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e derivanti rispettivamente dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, dalla giurisprudenza della Corte di giustizia e da altri strumenti internazionali, altri principi che tengono in debito conto i mutamenti sociali nonché i progressi in campo scientifico e tecnologico. Si tratta dei c.d. “diritti di terza generazione” inerenti la protezione dei dati personali, le garanzie in materia di bioetica ed il diritto ad una amministrazione trasparente.
Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona il 1° dicembre 2009, alla Carta è stato riconosciuto “lo stesso valore giuridico dei trattati” (art. 6, par. 1 del TUE). Le sue disposizioni sono divenute giuridicamente vincolanti per le Istituzioni, organi ed organismi dell’Unione e per gli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione (art. 51, par. 1 della Carta di Nizza). Il Trattato precisa, inoltre, che la Carta non estende in alcun modo le competenze definite dai trattati (art. 6, par. 1, comma 2° TUE; art. 51, par. 2 della Carta). Il sistema di protezione dei diritti fondamentali è, poi, completato dalla previsione della obbligatorietà dell’adesione dell’Unione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo (art. 6, par. 2 TUE).
La Commissione, al fine di rafforzare la cultura dei diritti fondamentali nelle politiche dell’Unione e nella relativa attuazione delle stesse da parte degli Stati membri, ha adottato la comunicazione del 19 ottobre 2010, COM(2010) 573 def. concernente la Strategia per un’attuazione effettiva della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Tale documento prevede rispettivamente l’esercizio di un controllo sistematico di compatibilità degli atti con la Carta di Nizza in ogni fase dell’iter legislativo, partendo dai lavori preparatori fino all’adozione dei progetti di atti legislativi nonché durante l’attuazione degli stessi da parte degli Stati membri, l’adozione di una serie di iniziative tese a garantire una corretta e migliore informazione dei cittadini ed, infine, la pubblicazione di una relazione annuale sull’applicazione della Carta.
Per quanto concerne la prima linea guida indicata, ossia il “controllo sistematico” degli atti, la Strategia richiede l’espletamento di attività differenti a seconda della fase in cui la procedura si trova. La Commissione, infatti, potrà esercitare un controllo più penetrante nella fase di preparazione della proposta in quanto di sua esclusiva competenza, cooperare con i colegislatori nella fase di adozione dell’atto in caso di intervenute modifiche dell’originaria proposta legislativa ed, infine, utilizzare un approccio preventivo nei confronti delle autorità nazionali teso ad indirizzarle verso un recepimento del diritto dell’Unione rispettoso dei diritti fondamentali.
I servizi della Commissione, nella fase di preparazione della proposta legislativa, procederanno alla verifica sistematica e rigorosa dei c.d. “atti sensibili”. In tale categoria rientrano non solo le proposte di atti legislativi ma anche gli atti di esecuzione (art. 291 TFUE) e gli atti delegati (art. 290 TFUE) che possono sollevare questioni di compatibilità con i diritti fondamentali. I diritti presi in considerazione dalla Strategia sono solo quelli che ammettono, in presenza di determinate condizioni, alcune limitazioni. Sono esclusi, pertanto, i c.d. “diritti assoluti” quali, ad esempio, l’inviolabilità della dignità umana o il divieto della tortura posto che per loro natura non tollerano alcuna restrizione e la relativa violazione determinerebbe l’illegittimità dell’atto adottato.
Il controllo di compatibilità deve essere svolto secondo la “metodologia” già elaborata dalla Commissione (v. comunicazione della Commissione, del 27 aprile 2005, COM(2005) 172 def. concernente il rispetto della Carta dei diritti fondamentali nelle proposte legislative della Commissione – Metodologia per un controllo sistematico e rigoroso) e ritenuta adeguata alle finalità che si propone di perseguire (v. la relazione della Commissione, del 24 aprile 2009, COM(2009) 205 def. sul funzionamento pratico della metodologia per un controllo sistematico e rigoroso del rispetto della Carta dei diritti fondamentali). Secondo tale metodologia, nella fase di preparazione della proposta e precisamente durante le consultazioni preparatorie devono essere individuati gli “aspetti sensibili” inerenti i diritti fondamentali potenzialmente coinvolti. La proposta progettuale deve, quindi, essere oggetto di una “valutazione d’impatto” eseguita da un gruppo direttivo che riunisce i servizi dalla Commissione interessati (Impact Assessment Steering Group). Tale gruppo è sottoposto al controllo del “comitato per la valutazione d’impatto” (Impact Assessment Board) quale organo centrale che fa capo al presidente della Commissione e, ove necessario, formula pareri sulla qualità delle valutazioni eseguite. La valutazione è tesa ad individuare, sulla base di “orientamenti operativi” (operational guidance) espressamente indicati nella Strategia, il diritto fondamentale potenzialmente interessato dalla proposta ed il livello di interferenza della proposta con il diritto in esame e, quindi, se il contenuto dell’atto ha ripercussioni tese a promuovere o limitare un determinato diritto. In quest’ultimo caso deve accertarsi se la limitazione è prevista dalla legge, rispetta il contenuto essenziale del diritto ed, infine, se conformemente al principio di proporzionalità è necessaria a rispondere effettivamente a finalità di interesse generale o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui (art. 52, par. 1 della Carta di Nizza). Ultimato il progetto di proposta legislativa la Commissione esegue il controllo di legalità sulla scorta degli esiti della valutazione d’impatto e nei “considerando specifici” della proposta indica chiaramente il diritto fondamentale coinvolto, il ragionamento alla base dell’adozione dell’atto e la motivazione per cui la limitazione del diritto possa essere giustificata in termini di proporzionalità e necessità ai sensi dell’art. 52, par. 1 della Carta.
Nella fase successiva di adozione dell’atto, qualora il Parlamento europeo o il Consiglio modifichino una proposta già oggetto di valutazione senza esperire “un esame sistematico dell’impatto di tali proposte e della loro compatibilità con i diritti fondamentali” la Commissione può “difendere fermamente” il suo progetto originario o richiedendo l’adozione dell’atto all’unanimità o ritirando la proposta o, infine, proponendo ricorso in annullamento contro l’atto in questione. Tuttavia, in caso di eventuale adozione di un progetto di modifica nei termini suddetti da parte di uno dei colegislatori, la Strategia raccomanda l’instaurazione di un dialogo interistituzionale trasparente e sollecita una revisione dell’accordo interistituzionale “Common Approach to Impact Assessment” (documento del Consiglio, del 24 novembre 2005, n. 14091/05). Tale modifica è richiesta poiché l’accordo interistituzionale, nel prevedere che spetti al Parlamento ed al Consiglio il compito di svolgere la valutazione di impatto delle modifiche definite come “significative”, tuttavia, non qualifica come tale anche quella che sollevi una questione di compatibilità con un diritto fondamentale escludendone, pertanto, la valutazione. Inoltre, la Strategia prevede che le decisioni sui progetti di modifica siano comunque adottate ad un livello adeguato con riferimento alla singola Istituzione interessata e che i relativi servizi giuridici, coinvolti a vario titolo nel processo legislativo, siano sempre resi pienamente partecipi.
Infine, nella fase di attuazione del diritto dell’Unione europea da parte degli Stati membri il documento in esame raccomanda alla Commissione di sviluppare un approccio preventivo mediante la creazione di “comitati di esperti” con il compito di assistere le autorità nazionali nella fase di attuazione delle direttive orientando la loro azione in senso conforme alla Carta. Nel caso in cui lo Stato membro, comunque, non rispetti i diritti fondamentali è intenzione della Commissione reprimere duramente tali condotte avviando in modo generalizzato procedimenti d’infrazione dando, però, la priorità alle violazioni che implicano questioni di principio o che determinano effetti negativi particolarmente gravi per i cittadini.
Il secondo orientamento previsto dalla Strategia al fine di rendere visibili ed effettivi i diritti fondamentali è quello di fornire una informazione corretta e completa ai cittadini europei. Tale obbiettivo potrà essere raggiunto fornendo informazioni sulle ipotesi di violazione dei diritti fondamentali che rientrano nelle competenze UE nonché sui mezzi di ricorso giurisdizionale che i singoli possono esperire a livello nazionale e dell’Unione. Per rendere effettivo tale servizio nel 2011 è prevista l’apertura del portale della Commissione “e-Justice” che, operando in collaborazione con la Commissione per le petizioni al Parlamento, le autorità nazionali competenti in materia di diritti umani, le cancellerie della Corte di giustizia e della Corte europea dei diritti dell’uomo nonché con le altre istanze del Consiglio d’Europa, permetterà a tutti i cittadini di avere accesso alle informazioni necessarie in modo tale da prevenire o, comunque, reprimere eventuali violazioni dei diritti fondamentali.
La Strategia completa il quadro operativo tracciato con la previsione della redazione da parte della Commissione di una relazione annuale sull’applicazione della Carta. Tutti ciò al fine di costituire un meccanismo di monitoraggio trasparente e continuo che permetta di valutare i progressi compiuti e quelli da realizzare in materia di rispetto dei diritti fondamentali. La relazione vaglierà le attività compiute dalle Istituzioni ed, in particolare, dalla Commissione ed agevolerà il dialogo interistituzionale con il Parlamento ed il Consiglio. Inoltre, essa potrà essere utilizzata anche dagli Stati membri come punto di riferimento al fine di aiutarli a rispettare la Carta nell’attuazione del diritto dell’Unione utilizzando le indicazioni ivi previste con riguardo alle questioni relative ai diritti fondamentali trattati. La redazione di questo documento è affidata alla Commissione che a tal fine collaborerà con le Istituzioni e le parti interessate al fine di raccogliere dati ed informazioni rilevanti e terrà in debito conto la giurisprudenza della Corte di giustizia, della Corte europea dei diritti dell’Uomo e quella nazionale relativa al diritto dell’Unione.
L’adozione della Strategia testimonia la determinatezza e la continuità con cui l’Unione europea indirizza le sue politiche verso il rispetto dei diritti fondamentali in modo tale da renderne effettivo il godimento e allo stesso tempo creando una cultura europea dei diritti fondamentali di cui promuovere i valori ed i principi anche nell’azione esterna.
Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona il 1° dicembre 2009, alla Carta è stato riconosciuto “lo stesso valore giuridico dei trattati” (art. 6, par. 1 del TUE). Le sue disposizioni sono divenute giuridicamente vincolanti per le Istituzioni, organi ed organismi dell’Unione e per gli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione (art. 51, par. 1 della Carta di Nizza). Il Trattato precisa, inoltre, che la Carta non estende in alcun modo le competenze definite dai trattati (art. 6, par. 1, comma 2° TUE; art. 51, par. 2 della Carta). Il sistema di protezione dei diritti fondamentali è, poi, completato dalla previsione della obbligatorietà dell’adesione dell’Unione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo (art. 6, par. 2 TUE).
La Commissione, al fine di rafforzare la cultura dei diritti fondamentali nelle politiche dell’Unione e nella relativa attuazione delle stesse da parte degli Stati membri, ha adottato la comunicazione del 19 ottobre 2010, COM(2010) 573 def. concernente la Strategia per un’attuazione effettiva della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Tale documento prevede rispettivamente l’esercizio di un controllo sistematico di compatibilità degli atti con la Carta di Nizza in ogni fase dell’iter legislativo, partendo dai lavori preparatori fino all’adozione dei progetti di atti legislativi nonché durante l’attuazione degli stessi da parte degli Stati membri, l’adozione di una serie di iniziative tese a garantire una corretta e migliore informazione dei cittadini ed, infine, la pubblicazione di una relazione annuale sull’applicazione della Carta.
Per quanto concerne la prima linea guida indicata, ossia il “controllo sistematico” degli atti, la Strategia richiede l’espletamento di attività differenti a seconda della fase in cui la procedura si trova. La Commissione, infatti, potrà esercitare un controllo più penetrante nella fase di preparazione della proposta in quanto di sua esclusiva competenza, cooperare con i colegislatori nella fase di adozione dell’atto in caso di intervenute modifiche dell’originaria proposta legislativa ed, infine, utilizzare un approccio preventivo nei confronti delle autorità nazionali teso ad indirizzarle verso un recepimento del diritto dell’Unione rispettoso dei diritti fondamentali.
I servizi della Commissione, nella fase di preparazione della proposta legislativa, procederanno alla verifica sistematica e rigorosa dei c.d. “atti sensibili”. In tale categoria rientrano non solo le proposte di atti legislativi ma anche gli atti di esecuzione (art. 291 TFUE) e gli atti delegati (art. 290 TFUE) che possono sollevare questioni di compatibilità con i diritti fondamentali. I diritti presi in considerazione dalla Strategia sono solo quelli che ammettono, in presenza di determinate condizioni, alcune limitazioni. Sono esclusi, pertanto, i c.d. “diritti assoluti” quali, ad esempio, l’inviolabilità della dignità umana o il divieto della tortura posto che per loro natura non tollerano alcuna restrizione e la relativa violazione determinerebbe l’illegittimità dell’atto adottato.
Il controllo di compatibilità deve essere svolto secondo la “metodologia” già elaborata dalla Commissione (v. comunicazione della Commissione, del 27 aprile 2005, COM(2005) 172 def. concernente il rispetto della Carta dei diritti fondamentali nelle proposte legislative della Commissione – Metodologia per un controllo sistematico e rigoroso) e ritenuta adeguata alle finalità che si propone di perseguire (v. la relazione della Commissione, del 24 aprile 2009, COM(2009) 205 def. sul funzionamento pratico della metodologia per un controllo sistematico e rigoroso del rispetto della Carta dei diritti fondamentali). Secondo tale metodologia, nella fase di preparazione della proposta e precisamente durante le consultazioni preparatorie devono essere individuati gli “aspetti sensibili” inerenti i diritti fondamentali potenzialmente coinvolti. La proposta progettuale deve, quindi, essere oggetto di una “valutazione d’impatto” eseguita da un gruppo direttivo che riunisce i servizi dalla Commissione interessati (Impact Assessment Steering Group). Tale gruppo è sottoposto al controllo del “comitato per la valutazione d’impatto” (Impact Assessment Board) quale organo centrale che fa capo al presidente della Commissione e, ove necessario, formula pareri sulla qualità delle valutazioni eseguite. La valutazione è tesa ad individuare, sulla base di “orientamenti operativi” (operational guidance) espressamente indicati nella Strategia, il diritto fondamentale potenzialmente interessato dalla proposta ed il livello di interferenza della proposta con il diritto in esame e, quindi, se il contenuto dell’atto ha ripercussioni tese a promuovere o limitare un determinato diritto. In quest’ultimo caso deve accertarsi se la limitazione è prevista dalla legge, rispetta il contenuto essenziale del diritto ed, infine, se conformemente al principio di proporzionalità è necessaria a rispondere effettivamente a finalità di interesse generale o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui (art. 52, par. 1 della Carta di Nizza). Ultimato il progetto di proposta legislativa la Commissione esegue il controllo di legalità sulla scorta degli esiti della valutazione d’impatto e nei “considerando specifici” della proposta indica chiaramente il diritto fondamentale coinvolto, il ragionamento alla base dell’adozione dell’atto e la motivazione per cui la limitazione del diritto possa essere giustificata in termini di proporzionalità e necessità ai sensi dell’art. 52, par. 1 della Carta.
Nella fase successiva di adozione dell’atto, qualora il Parlamento europeo o il Consiglio modifichino una proposta già oggetto di valutazione senza esperire “un esame sistematico dell’impatto di tali proposte e della loro compatibilità con i diritti fondamentali” la Commissione può “difendere fermamente” il suo progetto originario o richiedendo l’adozione dell’atto all’unanimità o ritirando la proposta o, infine, proponendo ricorso in annullamento contro l’atto in questione. Tuttavia, in caso di eventuale adozione di un progetto di modifica nei termini suddetti da parte di uno dei colegislatori, la Strategia raccomanda l’instaurazione di un dialogo interistituzionale trasparente e sollecita una revisione dell’accordo interistituzionale “Common Approach to Impact Assessment” (documento del Consiglio, del 24 novembre 2005, n. 14091/05). Tale modifica è richiesta poiché l’accordo interistituzionale, nel prevedere che spetti al Parlamento ed al Consiglio il compito di svolgere la valutazione di impatto delle modifiche definite come “significative”, tuttavia, non qualifica come tale anche quella che sollevi una questione di compatibilità con un diritto fondamentale escludendone, pertanto, la valutazione. Inoltre, la Strategia prevede che le decisioni sui progetti di modifica siano comunque adottate ad un livello adeguato con riferimento alla singola Istituzione interessata e che i relativi servizi giuridici, coinvolti a vario titolo nel processo legislativo, siano sempre resi pienamente partecipi.
Infine, nella fase di attuazione del diritto dell’Unione europea da parte degli Stati membri il documento in esame raccomanda alla Commissione di sviluppare un approccio preventivo mediante la creazione di “comitati di esperti” con il compito di assistere le autorità nazionali nella fase di attuazione delle direttive orientando la loro azione in senso conforme alla Carta. Nel caso in cui lo Stato membro, comunque, non rispetti i diritti fondamentali è intenzione della Commissione reprimere duramente tali condotte avviando in modo generalizzato procedimenti d’infrazione dando, però, la priorità alle violazioni che implicano questioni di principio o che determinano effetti negativi particolarmente gravi per i cittadini.
Il secondo orientamento previsto dalla Strategia al fine di rendere visibili ed effettivi i diritti fondamentali è quello di fornire una informazione corretta e completa ai cittadini europei. Tale obbiettivo potrà essere raggiunto fornendo informazioni sulle ipotesi di violazione dei diritti fondamentali che rientrano nelle competenze UE nonché sui mezzi di ricorso giurisdizionale che i singoli possono esperire a livello nazionale e dell’Unione. Per rendere effettivo tale servizio nel 2011 è prevista l’apertura del portale della Commissione “e-Justice” che, operando in collaborazione con la Commissione per le petizioni al Parlamento, le autorità nazionali competenti in materia di diritti umani, le cancellerie della Corte di giustizia e della Corte europea dei diritti dell’uomo nonché con le altre istanze del Consiglio d’Europa, permetterà a tutti i cittadini di avere accesso alle informazioni necessarie in modo tale da prevenire o, comunque, reprimere eventuali violazioni dei diritti fondamentali.
La Strategia completa il quadro operativo tracciato con la previsione della redazione da parte della Commissione di una relazione annuale sull’applicazione della Carta. Tutti ciò al fine di costituire un meccanismo di monitoraggio trasparente e continuo che permetta di valutare i progressi compiuti e quelli da realizzare in materia di rispetto dei diritti fondamentali. La relazione vaglierà le attività compiute dalle Istituzioni ed, in particolare, dalla Commissione ed agevolerà il dialogo interistituzionale con il Parlamento ed il Consiglio. Inoltre, essa potrà essere utilizzata anche dagli Stati membri come punto di riferimento al fine di aiutarli a rispettare la Carta nell’attuazione del diritto dell’Unione utilizzando le indicazioni ivi previste con riguardo alle questioni relative ai diritti fondamentali trattati. La redazione di questo documento è affidata alla Commissione che a tal fine collaborerà con le Istituzioni e le parti interessate al fine di raccogliere dati ed informazioni rilevanti e terrà in debito conto la giurisprudenza della Corte di giustizia, della Corte europea dei diritti dell’Uomo e quella nazionale relativa al diritto dell’Unione.
L’adozione della Strategia testimonia la determinatezza e la continuità con cui l’Unione europea indirizza le sue politiche verso il rispetto dei diritti fondamentali in modo tale da renderne effettivo il godimento e allo stesso tempo creando una cultura europea dei diritti fondamentali di cui promuovere i valori ed i principi anche nell’azione esterna.